困境儿童也需要精准服务

江苏·张家港篇

困境儿童也需要精准服务

这个7月，南京特殊教育学院的社工教师冯元很忙，他陪着南京大学彭华民教授在盐城、海门、张家港、昆山——江苏省四个民政部适度普惠型儿童福利制度试点做评估调研工作。

在张家港，有一幕让他念念不忘。在锦丰镇悦来社区，7000多平米建筑用地，其中3000多平米是留给孩子的，钢琴房、图书室等各种功能房间坐落其间。他向记者感叹：“儿童优先的理念，已成为张家港从上到下的共识。”

一个项目带来的蜕变

理念的转变，对于张家港的儿童福利事业发展来说显得尤其重要。作为全国经济最发达的县级市，张家港对于儿童福利的探索实践早在2011年就开始了。

当时，张家港成为民政部社会救助司介入社会救助服务3个试点之一，设计开发了“低保家庭应退尽退”“贫困生生涯发展”“困难家庭儿童托管”，3个项目中两个是以儿童为切入点的。但正像张家港市民政局副局长徐志斌说的，“以前，我们把儿童作为社会救助体系中的一个特定群体加以关注，比如说我们比较早出台了张家港市少儿大重病医疗救助制度，但也是从社会救助的角度出发。”由于理念还是老的，事情一直在做但不成体系。

2014年，成了儿童福利工作的一个分水岭。那年5月，张家港和儿童乐益会（中国）启动了儿童保护试点项目，尝试建立儿童暴力和忽视的预防和回应机制。儿童乐益会（中国）儿童保护项目负责人曹越告诉记者：“第一年，我们主要是探索框架：第一，谁负责，要有主管机构；第二，社区、学校、医院发现儿童暴力要报告；第三，当个案出现以后，要有行政、法律处理流程跟进；第四，一旦监护人无法履行义务，要有儿童庇护中心负责替代性养护。”

儿童乐益会（中国）负责设计框架、提供培训，民政等相关部门则要一步步地去探索实践。双方的合作，让张家港的民政人对如何开展儿童福利有了更深的体会，一是要有系统性，二是要有专业性。

随着工作的推进，张家港儿童福利事业的框架开始显现出来。市儿童保护工作领导小组成立，由分管副市长任组长，民政、教育、财政、公安、卫生等相关部门参加；在10个镇（区）设立儿童福利工作站；在260个村（社区）设儿童救助和未成年人保护督导员，形成了市-镇-村（居）委会的三级网络。依托儿童福利院成立儿童福利指导中心、庇护中心，开通2条儿童保护热线，制作各种评估表格、筛查工具对暴力伤害进行评级；为各相关部门领导办讲座，对学校老师、医务人员、公安干警、社工组织以及一些监护人进行培训，通过各种活动向普通民众普及儿童保护理念。

如今，张家港已建立起儿童暴力伤害事件预防、发现、报告、干预和跟进机制。儿童保护热线共计接到报案29条，儿童福利指导中心入户走访9人，社区督导员走访20人，提供庇护9人，转介个案4个。

虽然儿童保护试点项目的初衷是保护受侵害儿童，但这项工作的成效却有着更大的格局——不但构建了横向沟通各部门、纵向三级网络、打通行政和社会资源的服务体系，而且让儿童保护、儿童优先、儿童福利这些概念更深入人心。

也是在2014年，张家港被列为民政部适度普惠型儿童福利制度建设试点，狭义的儿童保护变成了普惠型儿童福利制度和未成年人保护。此前的儿童保护工作领导小组扩展为儿童福利和未成年人保护领导小组，参与的部门更多；2015年1月《张家港市适度普惠型儿童福利制度建设试点工作方案》出台。

徐志斌将张家港的儿童福利事业分为三个层次，“一是确保儿童基本生活；二是从狭义的人身安全保护扩展为安全保护、医疗保护、康复扶持、教育帮扶、住房保障、就业扶持六位一体的社会救助保护机制；三是进一步健全和完善对于困境儿童的社会支持网络。”

2016年7月，张家港市锦丰镇悦来社区的儿童夏令营，孩子们通过安全拼图学习自我保护。

强大的社工支持网络

“在我们看来，儿童在成长过程中遇到的、以他的心智年龄能力不能解决的问题——学习能力、心理困扰、家庭情况复杂，都是困境。这可能会把困境泛化，但从儿童角度进行梳理，不同年龄段、不同的需求、不同接受能力，针对孩子的个性化需求提供帮助才是精准的。对小孩子，我们有课后托管的项目；对大一点的孩子，我们的‘左手有爱’项目就是针对未来职业发展的。有些适合做个案的，我们有志愿导师团，会根据孩子的性别、年龄，给他链接不同资源。比如年龄比较小一点孩子，可能会找一些妈妈志愿者给她。”记者面前的杨玭温柔沉静，说话来丝丝入理，她是张家港暨阳青少年发展事务所负责人，也是张家港首批17名本土社会工作督导之一，有着十多年的社工经验。

有个案例让杨玭印象深刻，“有个家庭我们跟了两年多了。家里有两个女儿，大女儿患有瑞特综合征，奶奶有眼疾，爸爸身体不好无法工作，只有妈妈挣钱养家。但因为妈妈是外地户口，家里不够低保标准。我们找了一些突破口，帮他家申请了低保，因为大女儿患病整天需要带尿不湿，我们又帮她找爱心企业提供尿不湿。记得第一次去他家，爸爸是很有怨气的。但这么长时间下来，看到我们跟社区沟通，为他寻找资源解决困难，慢慢平复了，现在这个家庭已经有了很大的改变。”解决困境儿童问题不能仅针对儿童自身，还要通过提供服务改变他所在家庭的状况，为家庭增能，这也是张家港的一个工作特色。

在张家港，像杨玭这样的社工并不少。当地对社工培养非常重视，近年实施“社会工作人才工程”，全市35个市级机关部门、10个区镇、58个企业和社会组织有1621人通过考试，每万人拥有持证社工数达12.9人，接近西方发达国家社工占比。从杨玭的经历，也可以管窥张家港社工力量的发展。2003年，30岁的她从学校辞职，成为一名志愿者，2009年成为专职公益人。2011年策划了民政部试点项目困难家庭儿童托管“暖巢5+2”，获得好评。

强大的社工力量，为张家港儿童福利提供了强有力的社会支撑。徐志斌告诉记者：“每个家庭、每个孩子的需求是各种各样的，只能通过整合各种资源来为他们服务。所以，我们的主要思路，一是政府出钱购买服务。二是乡镇政府要拿地方出来，建设儿童福利工作站，在社区里，或者是学校200米以内，主要是解决困境儿童和困境家庭儿童学业辅导、学业帮教。”仅市级层面，2012—2013年开始招标，总金额160万，20个项目。2014—2015年开始创投，共400万元，70个项目，其中31个项目是22家机构针对青少年儿童的社工服务，占比第一。全市有35个儿童福利工作站，市里给每家补助2万元。

政府的这种重视和投入不但促进了社工组织的发展，也让张家港的儿童福利在短时间内突飞猛进。2012年成立的暨阳青少年发展事务所，从只有杨玭一人到拥有十几名社工，策划了“左手有爱”“最少年”“悦读圈”等数十个服务项目。现在，该所已成为张家港青少年健康发展的全新服务平台，志愿者人数达200多人，累计服务过近6万人次。

最重要的不是给钱，而是提供服务

“要想改变儿童的困境状态，最重要的不是给钱，而是提供服务。”这是徐志斌挂在口头的一句话。

张家港未满18周岁儿童有12万余人，其中困境儿童约900人，各类困境儿童数据实行动态监测、实时更新。机构供养孤儿、散居孤儿、监护人缺失儿童分别按每月2080元、1460元、1460元发放生活补助金，且实行自然增长机制。除了市镇两级政府购买服务以外，张家港每年安排200万元儿童福利经费，主要用于儿童福利服务项目，从资金分配上也可以看出张家港儿童福利重服务的导向。

张家港对儿童福利未来的发展，也将着力于提高儿童优先意识，推进服务的精准化。他们计划成立社区发展基金会，“这两年，乡镇在对于社会服务的重视程度，确实存在不平衡，多的乡镇拿出来100万来购买服务，少的可能只有3万。当然也要考虑到各个乡镇体量不一样，大的如杨舍镇常住居民50万，小的只有两三万。基金会成立后，我们打算建立一种机制，村镇出的经费越多，我们给的经费就越多，反之亦然。”

对于记者“会不会有村镇出不起这么多钱”的疑问，徐志斌觉得这不是问题。“我个人认为，对于张家港市所有村镇来讲，社区服务的钱哪怕是千万，也不是大事。这主要是看当地领导对于公共财政资金投向的取向，还有村社区负责人对于民生的关怀和关爱。”

“我们还准备和杨玭老师合作，成立张家港市困境儿童关爱中心，提供更精准的困境儿童服务。”徐志斌认为，中心可以在三方面有所作为，令服务更加精准。一是为困境儿童家庭提供一对一的服务，“走访所有困境儿童，对他和他的家庭进行评估以后，给出一个类似于套餐的服务内容，这将是一种长期、系统的个人或家庭的生态支持系统的修复，然后由政府购买服务。”二是使社会资源不出现错配，避免福利一股脑儿投到一个人身上、另一个人却得不到帮助的尴尬。三是希望培育或者扶持一批儿童服务类社会组织。

冯元也在张家港调研两天后，对当地工作特色做了总结：需要导向型的儿童福利输送制度和机制，服务导向型的资源配置和激励机制，服务提供多元可及型的社校公共福利整合构建机制。

徐志斌也一早预计到实现这些构想会遭遇不少困难，他给出的时间表是三到五年，“用行政力量做一些事情还是比较简单的，社会性的工作想要落地很难，真的是长期的工程。”