贯彻落实慈善法重点关注的七个问题
2016-09-19北京市民政局研究室
北京市民政局研究室
贯彻落实慈善法重点关注的七个问题
北京市民政局研究室
2016年9月1日,慈善法正式实施。民政部门是慈善事业主管部门,落实慈善法责无旁贷。北京慈善事业基础好、潜力大,必须高起点、高标准地贯彻实施,发挥引领示范作用。为贯彻落实好慈善法,促进首都慈善事业加快发展,发挥好示范引领作用,建议重点关注和解决以下七大问题:
一、制定慈善组织及公募资格的认定细则
慈善组织认定是慈善组织享有“慈善”冠名权、免税资格和募捐资格等的前提条件。虽然慈善法对慈善组织进行了明确界定,但由于慈善活动形式多样,领域广泛,内涵、外延和边界复杂,亟待建立健全慈善组织认定标准、程序和管理办法。
一是认定标准。把握好公益性、非营利性原则,即所服务的受益人应当为不特定的多数人,并且不以营利为目的。重点通过对慈善组织申报的或已开展活动项目进行甄别。
二是认定程序。建议对慈善法出台前成立的社会组织,通过财务审计、受益人访谈等途径进行公益性评定,评定符合条件的可转登记为慈善组织;对新申请成立慈善组织的,通过审查其宗旨、组织章程、组织机构等,符合条件的给予直接登记。
三是后续管理。完成慈善组织认定并依法登记后,应及时在信息平台向社会公示,确保慈善组织依法享有相应权利,接受监管。对于违反法律规定开展活动的慈善组织,严格实施行政处罚,直至吊销登记证书取消其主体资格。
慈善法规定依法登记满两年的慈善组织都可申请公开募捐资格。建议紧跟国家民政部制定的公开募捐资格申请认定程序、募捐方案备案及信息公开办法、运用互联网募捐有关规定等制度,制定具体实施细则,向符合条件的慈善组织发放公开募捐资格证书。完成公募资格认定后,要及时在信息平台上公示,并将相关证书信息提供给指定的互联网募捐平台,确保公募行为规范有序。
二、开展慈善信托试点
慈善法将慈善信托作为专门一章进行规范,为慈善信托发展提供了法律依据。但是慈善信托还处于初探时期,缺乏足够的实践案例和成型模式,相关政策制度、操作流程、监管体系都不健全,需要从制度和实践两个层面同时入手,推进慈善信托创新发展。
一要建立慈善信托备案管理体制。慈善法明确将民政部门确立为慈善信托的主管部门,将慈善信托由审批制改为备案制,降低了慈善信托的准入门槛。当前需要研究出台备案管理的实施细则和规范,重点要明确慈善信托委托人、信托人和监察人的资质条件,规范内部治理结构、制定相关法律合同文本、对慈善信托资产收益分配等做出具体规定。
二要完善税收优惠和扶持政策。在税收优惠方面,建议探索将慈善信托的设立视同慈善捐赠,把慈善信托纳入现有的公益性捐赠税收政策范畴,享受现有的税收优惠政策。在政策扶持方面,对慈善信托交易过程中相关费用给予补贴或者减免。
三要尽快启动慈善信托试点。目前,国内还没有比较成熟的经验,建议制定慈善信托试点方案,启动探索试点。重点探索以下四种模式:一是慈善项目信托。依据慈善需求或委托人意愿设计慈善项目,由信托公司根据慈善项目寻求意向委托人,筹集项目资金和组织实施信托计划。二是大额捐赠信托。鼓励企业或个人将大额资金、固定资产、知识产权等委托给信托公司管理,收益用于慈善项目。三是配额商业信托。鼓励信托公司在征得委托人同意的前提下,将商业信托计划的部分收益用于慈善项目。四是基金会公益资产运营管理。支持和鼓励基金会将沉淀公益资产委托信托公司进行管理和运营,进行投资理财,实现资产保值增值。通过以上四种模式,最终探索慈善组织+信托公司的慈善信托发展模式,让慈善组织专注于公益项目设计与管理,信托公司专注于公益资产管理与运营,获得收益定向用于慈善组织开展慈善项目,实现慈善由“输血”到“造血”转变。
四要健全慈善信托监督体制。慈善信托本质是信托,监管需要专业的金融知识和技术。在监管体制上,要明确规定金融机构和民政部门的不同监管职责和重点,双方合作建立监管体系。在资产管理上,要制定具体规则,明确资产投资收益处置、受托人和监察人费用管理、关联交易的处理等。在事后监管上,需要建立责任追究和应急补救机制,对信托公司资产运作和慈善组织在项目管理中出现的问题要及时处理,确保信托财产安全和慈善信托的公益性。
三、为多样化捐赠和慈善模式创新提供政策支持
目前,北京市慈善事业发展还很不充分,捐赠还是以现金和实物捐赠为主,新的捐赠方式和运作模式还不发达,亟需鼓励多种形式的慈善创新。
一是推进慈善捐赠的多元化。慈善捐赠除了资金和实物捐赠之外,还包括技术专利、知识产权、股票、有价证券等多种形式。北京是全国的科技中心,技术发明、信息软件、知识产权等资源丰富,要研究制定捐赠知识产权、发明专利等的操作指引,对捐赠以后的版权保护和使用等进行规范,推动更多技术产品和服务运用于慈善公益领域。目前已有很多企业家开始选择捐赠股权和有价证券,需要研究给予股权捐赠的免税激励,同时要解决《公司法》、工商管理以及慈善组织管理等相关法律和管理制度的衔接问题,消除股权捐赠中制度障碍。比如慈善组织接受股权捐赠后能否成为公司的股东,如何在工商管理方面办理股权变更事宜等。
二是探索多样化的慈善运营模式。结合北京市的特点优势,可重点探索发展公益创投、微公益等。公益创投是公益性质的创业投资,其特征是投资主体为创业过程中的公益组织注资,帮助其成功创业,并通过投资间接地帮助解决社会问题,它既可以解决公益组织初创阶段资金缺乏的问题,又能满足投资主体的公益需要。微公益就是从微不足道的公益事情着手、强调积少成多,要鼓励和支持慈善组织开发大众化、平民化的慈善项目,培养公众的公益意识。
三是扶持发展互联网+慈善。互联网捐赠具有便利、快捷、互动与体验性强等优势,支付宝、腾讯财付通等第三方支付平台,已经进入公益慈善领域,改变了慈善只能依赖银行汇款和募捐的传统模式,降低了筹款门槛,便利了民众捐赠。2014年,新浪微公益、腾讯公益、支付宝E公益三大平台和淘宝公益店铺募集到的善款达4.28亿元。建议扶持发展“互联网+慈善”,建构安全、便捷的网络慈善平台,用互联网思维优化慈善项目设计,同时要加强网络慈善规范和引导,为慈善发展提供持续动力。
四、落实税收优惠和建立金融支持政策
世界上很多国家都通过优惠的税收和金融政策促进慈善事业发展,慈善法对此作了相关规定,但表述还不够具体,需要完善相关政策,让税收和金融优惠政策成为助推慈善事业发展的加速器。
在税收优惠方面,重点是让捐赠者和接收者都能够便捷享受税收优惠。一是让自然人、法人和其他组织用于慈善活动的捐赠财产,依法便捷享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资,依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。二是让慈善组织及其受益人在接受慈善捐赠获得的收入依法享受税收优惠。
虽然税收政策的调整事权在中央,但是地方要积极与税务部门沟通,既要加快出台相关具体实施细则,让已有税收优惠政策的享受更便捷。也要落实慈善法在事权范围内争取和推动出台新的优惠政策。
在金融扶持方面,建议尽快制定北京市对慈善事业的金融支持政策,鼓励银行、信托公司、保险公司等金融机构为慈善组织、慈善信托提供融资、结算等金融服务,为慈善事业提供政策性金融支持。
五、建立统一规范的慈善信息公开平台
慈善信息公开是提升慈善组织公信力的根本途径。慈善法明确规定,民政部门应在统一的信息平台向社会公开慈善组织登记事项、慈善信托备案事项等九个方面信息。
北京市目前已建成首都慈善信息平台,但对比慈善法规定,还须新增以下内容:(1)慈善信托备案事项;(2)具有公开募捐资格的慈善组织名单;(3)具有出具公益性捐赠税前扣除票据资格的慈善组织名单。须充实以下内容:(1)全市所有慈善组织登记事项;(2)向慈善组织购买服务的信息。须整合以下内容:(1)对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施;(2)对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结果;(3)对慈善组织和其他组织以及个人的表彰、处罚结果。
同时,为推动慈善信息公开制度的落实,还应加快制定慈善信息公开实施办法,按照慈善法规定的内容和时间要求,督促慈善组织、慈善信托的受托人公开有关慈善信息,对不按规定进行信息公开的行为,明确相应处罚措施;建立完善慈善组织及其负责人信用记录制度,深入实施慈善组织第三方评估,将信息公开制度执行情况与年检、信用记录、等级评估、表彰奖励、政府购买服务等挂钩。
六、规范管理网络募捐活动
近年来,网络募捐活动发展势头迅猛,但也出现不少骗捐事件,给监督管理带来了压力。建议按照“疏堵结合”的思路,加强事前、事中、事后各个环节的规范管理。
规范“入口关”,要建好信息发布平台。慈善法规定,慈善组织开展互联网募捐共有三个信息发布渠道:民政部门统一平台、民政部门指定平台与慈善组织网站。结合北京市实际情况,这三种渠道可同时采用,重点加强指定平台的规范管理。目前阿里巴巴、腾讯、新浪等网络运营商都建有公益平台,建议在充分调研基础上,选定几家资质优秀、管理规范、有成熟运作模式的平台,授予其发布网络募捐信息的资格,并加快建立完善互联网募捐平台管理制度,推动网络募捐活动规范化、标准化。
规范“通道关”,要严格验证募捐资格。慈善法已然明确,公开募捐只能由具有公募资格的慈善组织开展,各募捐平台应当履行验证义务。在这一环节,政府部门除向社会公示具有公开募捐资格的慈善组织名单外,还须通过信息共享、查询申请等形式,及时向各平台提供相关慈善组织登记、公募资格认定等信息,为实现有效验证创造条件。
规范“退出关”,要厉行查处违法违规行为。由于网络募捐活动数量大、形式多、灵活性强,政府难以实行监管全覆盖,建议对象选择上重点监管指定的互联网募捐平台,监管方式上综合采用委托第三方评估、抽查、接到举报后调查等手段,确保网络募捐活动依法依规。对于不具有公募资格而发布公开募捐信息的慈善组织、个人,以及未有效履行验证义务的募捐平台,严格按照有关政策法规给予处罚。
七、明确部门之间和民政部门内部的职责分工
慈善法明确民政部门是慈善事业主管部门。这意味着慈善事业监督管理需要民政部门发挥好统筹协调作用。
一是设立慈善工作委员会。为确保部门间分工明确、沟通顺畅,建议在市政府层面成立高级别的慈善工作委员会,作为慈善事务议事协调机构,将各相关委办局列入成员单位,形成管理合力。民政作为牵头部门,负责制定慈善法配套政策、组织协调部门间业务分工合作、建立慈善信息共享和综合监管机制等,整体设计安排全市慈善事业发展。各有关部门须依法履职,在金融支持、税收减免、联合执法、审计监督、行业监督等方面发挥职能作用,提供专业支持。
二是明确民政各相关部门职责分工。目前慈善处、行政审批处、民政执法大队、市社团办等多个部门与慈善工作直接相关,需要理顺这些部门之间的关系,明确责任,通力合作,形成慈善事业监督管理的完整链条。建议慈善处统筹负责慈善政策制定、慈善活动组织指导、慈善宣传、慈善信息平台建设等;行政审批处具体负责慈善组织登记、公募资格认定等;社团办具体负责慈善组织培育扶持、年检、等级评估等;民政执法大队具体负责执法监督。全局层面建立慈善事业联席会议制度,定期研究解决综合性的重大事项。
(参与撰写人员:杨宝山 万婷婷 任国锋高小龙 梁朔 王伟)