农村义务教育家庭经济困难寄宿生补助政策实施研究——以河南省商丘市梁园区为例

张　丁

(北京师范大学 经济与工商管理学院,北京 100875)



农村义务教育家庭经济困难寄宿生补助政策实施研究
——以河南省商丘市梁园区为例

张丁

(北京师范大学 经济与工商管理学院,北京 100875)

农村义务教育家庭经济困难寄宿生补助政策又称为“一补”政策。“一补”政策的实施对我国农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生接受教育权利的实现提供了重要保障。梁园区“一补”政策的实施过程具有指向对象明确、政策逐步完善、管理由粗放逐渐到精细的特点。“一补”政策的实施在一定程度上降低了农村中小学寄宿学生辍学率，促进了“控辍保学”目标的实现。

农村义务教育；学生资助；一补

一、“一补”政策的起源与发展

为了探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，2000年3月，中共中央、国务院决定在安徽省等地进行农村税费改革试点。农村税费改革其中一项内容就是取消乡镇教育统筹费、各类教育集资和教育收费项目。此项改革后乡镇等基层政权组织出现了不同程度的收支缺口，从而使得乡镇财政用于教育的资金相应减少，乡镇教育经费缺口增大。虽然有上级财政转移支付资金的弥补，但与以往相比乡镇等基层财政的财力很难保障农村中小学学校基本教学的正常运行。为了弥补资金缺口，学校对学生提高了学杂费收取金额，甚至提高了书费收取金额，导致部分农村经济困难的家庭无法负担孩子的上学开支，进而使得辍学率上升。国家为了保障农村家庭经济困难学生接受义务教育权利的实现，提高国民文化素质，就需要对农村义务教育阶段家庭经济困难学生给予资金补助，进而降低辍学率。由此，“两免一补”政策应运而生。

2001年，为保证贫困地区农村家庭经济困难的学生接受义务教育，切实减轻农民负担，教育部、财政部制定了《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》，提出在“国家扶贫开发工作重点县中，到2000年底未普及初等教育县的全部农村小学生和未通过国家基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲验收县的农村初中学生中家庭经济困难的学生,以及特殊教育学校(特教班)的学生”实施“免费提供教科书”政策，这是“两免一补”政策的发端。开始的政策对象只包括农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，后来逐步将资助对象扩大到城市居民中享受最低生活保障政策的家庭接受义务教育的学生、父母患重大疾病而丧失劳动能力的贫困家庭的学生、单亲家庭经济困难学生等等[1]117-123。

2003年9月，第一次全国农村教育工作会议召开，制定并下发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确要求“要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补’(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学”。政策的覆盖范围进一步扩大。

2005年，中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农村综合生产能力若干政策的意见》指出，对“全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生实施免书本费、免杂费，同时补助寄宿生生活费，国家扶贫开发工作重点县要加快实施步伐”。将“两免一补”政策提升为解决“三农问题”，促进城乡、区域统筹协调发展的重要国策。从2005年春季开始，国家加大对“两免一补”政策的投入力度，“对全国592个国家级贫困县的1 400多万农村义务教育阶段家庭经济困难学生实现‘两免’”[2]124-132。

2005年12月，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其内容包括：从2006年开始全面免除西部地区农村义务教育阶段中小学生学杂费，并且2007年扩大推广到中东部地区；免学杂费资金由中央和地方按比例分担；对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困家庭寄宿生补助生活费由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。

2006年9月，新修订的《义务教育法》正式开始实施。“两免一补”政策的实践成果通过立法的形式得到巩固。其具体规定有“实施义务教育，不收学费、杂费”(第2条)；“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费”(第44条)。

2007年11月，财政部和教育部发布了《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》：“从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担”。至此，“两免”惠及我国农村义务教育阶段的所有学生，而不仅仅局限于家庭困难的学生。通知还强调，“从2007年秋季学期开始，中央对中西部地区补助寄宿生生活费由地方承担变为中央、地方共同承担”。“东部地区也应加大落实农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助政策的力度，所需资金主要由地方财政自行承担。根据东部地区各省市政策落实情况及其财力状况等因素，中央财政给予适当奖励。”

2008年，国务院发布了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段学校学生学杂费。至此，我国全免费的义务教育以及惠及全国范围的义务教育阶段的教育资助政策初步形成[3]12-15。

二、梁园区“一补”政策的演变

梁园区是河南省商丘市的下辖区，位于商丘市北部、黄河故道南岸，地处豫、鲁、苏、皖四省结合部，是商丘市的政治、经济、文化、交通和信息中心。全区辖10个乡、8个街道办事处，面积960平方公里，人口82万。

“一补”政策正式在梁园区开始实施是从2005年春季学期。“一补”政策的补助对象是：农村义务教育阶段家庭经济困难的寄宿生。现将有关政策文件按时间顺序梳理并按资助标准归集后分为如下五个发展阶段：

(一)从2005年春季学期到2007年春季学期

在《关于下达2005年春季免费教科书和免杂费专项资金的通知》【商财预〔2005〕16号】中首次提到，补助贫困寄宿生生活费的标准是：在校住宿期间小学和初中生均为每生每天补助1元，每学期在校时间均按125天计算。该“一补”政策所需资金由县级财政，即梁园区财政完全负担。

(二)2007年秋季学期

2007年秋季学期之前，“一补”政策都是和“两免”政策在同一个文件中下发，自从2007年秋季学期开始单独下发关于“一补”政策的文件。在《关于下达2007年秋季学期农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金的通知》【商财预〔2007〕489号】中提到，从2007年秋季学期开始提高寄宿生生活费补助标准，由原来的小学生和初中生均为1元/天，提高到小学生补助2元/天、初中生补助2.5元/天，在校时间仍然按照125天/学期计算。所需资金由中央和县级财政部门共同负担，即：中央财政负担小学生1元/天，初中生1.5元/天；梁园区财政负担小学生和初中生均为1元/天。

(三)从2008年春季学期到2010年春季学期

《关于下达2008年春季学期农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费中央财政奖励性补助资金的通知》【商财预〔2008〕62号】规定，从2008年春季学期起，寄宿生生活费补助标准改为小学生补助2元/天，初中生3元/天，在校时间按照125天/学期计算。所需资金由中央财政、市财政和县区财政分担，即：中央财政负担小学生1元/天、初中生1.5元/天；商丘市财政负担初中生0.5元/天；梁园区财政负担小学生和初中生均为1元/天。

(四)从2010年秋季学期到2011年春季学期

《关于追加2010年农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金预算的通知》【商财预〔2010〕701号】规定，从2010年秋季学期起，寄宿生生活费补助标准改为小学生补助3元/天，初中生4元/天，在校时间按照125天/学期计算。所需资金由中央财政、市财政和县区财政分担，即：中央财政负担小学生1.5元/天、初中生2元/天；商丘市财政负担初中生0.5元/天；梁园区财政负担小学生和初中生均为1.5元/天。

(五)2011年秋季学期至今

《关于追加2011年农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金预算的通知》【商财预〔2011〕906号】规定，从2011年秋季学期起，寄宿生生活费补助标准改为小学生补助4元/天，初中生5元/天，在校时间按照125天/学期计算。所需资金由中央财政、市财政和县区财政分担，即：中央财政负担小学生2元/天、初中生2.5元/天；商丘市财政负担初中生0.5元/天；梁园区财政负担小学生和初中生均为2元/天。见表1、图1。

表1　生活费分担标准

图1　补助标准

从表1和图1中可以看到，小学生和初中生的生活费补助标准逐渐递增，并且所需资金分担主体由当初的县区级财政即梁园区财政逐渐变为中央和区两级财政，最后变为中央、市和区三级财政共同承担。关于政策的变化原因主要有以下两点：一是继“两免”政策稳步扩大实施以来，中央逐渐加强了对“一补”政策实施的重视；二是随着物价上涨和居民平均消费水平逐步提高，原补助标准无法满足当下学生的基本生活消费。

从梁园区农村义务教育资助政策实施的发展历程看，随着中央支持力度的加强，“一补”政策日趋完善，操作程序逐渐规范。①政策指向明确，即资助对象为在校寄宿生中的家庭经济困难学生。②政策逐年完善。从实施主体看，由地方为主发展为中央、地方共同负责；从资助标准上看，逐年不断提高。③管理方式由粗放逐渐到精细。

三、梁园区“一补”政策实施情况及效果

(一)资金来源

“一补资金实行专户管理、分账核算、集中支付、封闭运行。区财政将中央、省、市财政负担资金连同本级应负担资金划入区财政开设的资金专户,按规定从专户直接拨付”[4]。

随着“一补”政策的不断完善，政策所需资金的构成也不断发生改变，主要分为三个部分：

1.仅有一个级次财政承担：从2005年春季学期到2007年春季学期，农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费完全来源于梁园区财政，“补助贫困寄宿生生活费所需资金由区级财政负担”[4]，区财政在每一学期开始前将本学期全区的“一补”资金划入区财政开设的“两免一补资金专户”。

2.有两个级次财政共同承担：2007年秋季学期，寄宿生生活费补助资金来源于中央财政和梁园区财政。“中央财政负担部分从2007年起安排”[5]。中央财政将中央补助资金经由省市两级财政下达到区财政后，区财政部门将中央补助资金和本级财政应承担的寄宿生生活费补助资金一同划入开设的资金专户。

3.有三个级次财政共同承担：2008年春季学期至今，寄宿生生活费补助资金来源于中央财政、商丘市财政和梁园区财政。“地方财政负担部分……可从2008年春季开始安排”[5]。市财政将“中央补助资金和本级按规定标准负担的寄宿生生活费补助资金一同下达县(区)财政，各县(区)财政要及时将上级补助资金和本级按规定标准应负担的补助资金划入县(区)级财政部门开设的资金专户”[6]。

(二)资金数量

查阅商丘市财政局文件并整理梁园区“一补”专项资金总额见图2。

由图2、3表可以看出：

第一，自从2005年梁园区落实“一补”政策以来，“一补”政策专项资金总额逐年总体上呈上升趋势，但最近几年略有下降。造成专项资金总额上下波动的主要原因：一是寄宿生生活费补助标准不断提升，导致有些年份资金总额比上年增加；二是随着我国经济的发展，各项惠农扶贫政策的实施，农民的收入提高，相当一部分农村家庭逐渐摆脱了贫困状态，部分寄宿生不再符合“一补”的资助范围，受助寄宿学生人数不断下降，故而使得有些年份专项资金总额略有下降。三是由于计划生育政策的实施，使得在校学生总数逐年减少，也导致寄宿生人数减少，最终使得补助人数减少，也是造成专项资金总额下降的原因之一。

图2　梁园区寄宿生生活费补助资金总额

图3　梁园区寄宿生生活费补助资金分担图

第二，“一补”政策专项资金在开始年份完全由区财政主导，后来中央财政才逐渐增大扶持力度，由地方和中央共同承担。随着中央财政的介入，由图3 可以清楚看到中央下拨的资金占专项资金总额的将近一半，其次是区财政的资金也接近一半，而市财政补助资金仅占很小的一部分。之所以形成这种格局是由于我国现行的“地方政府负责，分级管理，以县为主”[7]的义务教育管理体制所确定的。

(三)补助学生人数

1.“一补”政策规定的补助对象

梁园区“两免”政策初期的资助对象是农村义务教育阶段父母均为农民的贫困家庭学生。按照扶贫工作确定的贫困标准界定,在梁园区的农村家庭年人均纯收入低于2 750元的义务教育阶段的学生可确定为资助对象。在确定资助对象时，以下几种类型优先作为资助对象:“持有农村特困户救助证家庭的学生；因天灾人祸造成重大经济损失家庭的学生；父母重大疾病丧失劳动能力的贫困学生；父母离异或丧父、丧母等原因造成经济困难的贫困学生；父母中有弱智或精神不正常，造成经济困难的贫困学生；学生本人残疾，造成家庭困难的贫困学生；因家庭经济困难而辍学，经动员复学的学生；特教学生全部确定为受助对象；其他特殊原因造成经济困难的学生。对革命烈士子女、独生子女、少数民族家庭子女以及艾滋病家庭子女给予优先照顾。”[4]

“一补”资助对象即为“两免”资助范围内的农村家庭经济困难的寄宿生。

2.补助学生人数

由图4表可以看出，初中生受助人数明显多于小学生，原因主要是初中寄宿生多于小学寄宿生，从而导致初中生基数较大。造成梁园区初中寄宿生较多的原因：一是梁园区初中学校数量少于小学，导致初中生学生家庭距离学校的平均距离大于小学生家庭和学校之间的距离；二是在农村随着学生年龄和年级的提升，学生自理能力加强，并且其家长由于外出务工等工作原因更愿意让初中生寄宿在学校生活。

图4　中小学受助人数

不论是小学生还是初中生，受助人数最近几年来都有下降的趋势。原因在上一部分也有提及，主要是国家惠农扶贫政策的实施，使得农村一些经济困难家庭逐渐摆脱贫困，从而不再符合“一补”资助对象的范围。除此之外，计划生育国策的实施，改变了农村家庭的生育观念，不再有像以往那样高涨的生育愿望，导致21世纪初出生率下降，从而使得近几年入学的学生减少，中小学在校人数近些年逐年递减，进而致使受助人数也有较大幅度地下滑。

(四)补助资金的发放流程及方式

相关资料见表2、3和图5。

1.“一补”资助对象的确定程序

省财政厅根据以往教育部门上报的梁园区中小学寄宿生人数，将“一补”资助名额下发到梁园区，然后由梁园区财政局和教育局根据各个乡镇中小学的寄宿生人数，按20%的比例确定每一个学校受助学生的总名额，后期有特殊情况的可以进行微调。名额指标直接分配到各个中小学学校后，由学校和学校内的评审小组进一步将名额落实到每个学生。

首先，每学期初宣传解释资助政策。“将有关政策迅速传达到各乡、村及农村学校，并通过各种媒体向社会广泛宣传”。第二，农村各个中小学组织符合资助条件的学生填写“两免一补”申请书。第三，学校成立由学生家庭所在村委会成员代表、学生家长代表和教师代表等参加的评审小组，按照政策规定和相关办法进行评审，初步确定资助名单。第四，将评审结果在校内及学生家庭所在村民小组分别进行公示，公示期不少于7天。第五，公示无异议后，组织受助学生填写登记表，建立资助学生档案[4]。

2.专项资金的下拨方式

市财政以转移支付的方式，将中央和市本级财政“一补”专项资金下拨到梁园区财政，区财政会同本级应负担的资金转入资金专户。根据确定的资助名额区财政将专项资金划拨给下属各乡镇中心学校。由各个中心学校财务人员负责将资金以现金或银行转账的方式交付给下属各个中小学的报账员，报账员提取资金后，由学校组织以发放现金的形式给学生或者学生监护人。

表2　梁园区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助资金汇总表

表3　补助中小学生人数

图5　“一补”资助对象的确定程序

(五)梁园区“一补”政策实施效果

“一补”政策的主要目的是降低辍学率。国内

许多研究发现，对义务教育实行了“一补”资助政策后，因经济因素而辍学的学生急剧减少。但是辍学率的高低是由多重因素构成的，如社会、学校、家庭、个人等，既有经济因素又有非经济因素。故而辍学率的变化只能在一定程度上反映“一补”政策的实施效果。

笔者根据相关资料，了解到梁园区中小学辍学情况如下：

小学在校生辍学情况：2003～2004、2004～2005、2005～2006学年度，小学在校生人数分别为79 587、78 600、78 305，辍学人数分别为389、432、344，辍学率分别为0.49%、0.55%、0.44%。

初中在校生辍学情况：2003～2004、2004～2005、2005～2006学年度，初中在校生人数分别为46 939、49 648、51 798，辍学人数分别为614、681、604，辍学率分别为1.3%、1.37%、1.2%。

梁园区从2005～2006学年度开始全面执行“一补”政策，可以从上面数据中看到，政策执行后辍学率有下降趋势，说明“一补”政策对辍学率有一定程度的抑制作用。

而后笔者通过访谈调查4个学校，了解寄宿生辍学返校情况见表4。

表4　寄宿生辍学返校情况

由表4可以看出2005年春季学期政策实施后，先前辍学的寄宿生相继返校就学。因此“一补”政策能在一定程度上降低了农村中小学寄宿学生辍学率，保证了“控辍保学”目标的实现。

[1] 袁连生，刘泽云.我国义务教育贫困学生资助制度分析[J].北京师范大学学报，2007(5).

[2] 范先佐.我国学生资助制度的回顾与反思[J].华中师范大学学报，2010(4).

[3] 郭秀兰.我国农村义务教育阶段贫困学生资助制度的回顾、问题及对策研究[J].陕西教育学院学报，2010(2).

[4] 商丘市梁园区人民政府.转批区财政局、区教育局《梁园区2005年秋季农村义务教育两免一补实施方案的通知》[A].2005-08-15.

[5] 财政部,教育部.关于调整完善农村义务教育经费 保障机制改革有关政策的通知[A].2007-11-16.

[6] 商丘市财政局,商丘市教育局.关于下达2008年春季农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费中央财政奖励性补助资金的通知[A].2008-03-11.

[7] 国务院.关于完善农村义务教育管理体制的通知[A].2002-04-14.

[责任编辑乐知]

2015-12-28

张丁(1994- )，男，河南商丘人，北京师范大学经济与工商管理学院研究生，主要从事教育财政、政府与非营利组织财务与会计研究。

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