夯实基础 苦练内功——从“温州力度”中分析涉刑环境执法存在的问题及对策

文|潘丽素 谷亨坚

夯实基础 苦练内功
——从“温州力度”中分析涉刑环境执法存在的问题及对策

文|潘丽素 谷亨坚

自2013年6月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高司法解释”）颁布以来，温州市环境保护部门开展了一系列的“绿箭行动”，仅2014年，共向公安部门移送刑事环境违法案件284起，刑拘495人，在浙江省11个地级市中，刑拘人数占全省1/3，占全国1/7。2015年，继续保持环境监管执法的“温州力度”，全年全市累计出动环境执法人员16.39万人次，检查企业59051家次，取缔非法环境污染窝点1977个，立案处罚1924件，移送刑事环境违法案件210起，刑拘278人，移送刑事环境违法案件数和刑拘人数持续保持全省第一。

温州涉刑环境违法执法现状

“十二五”期间，温州市按照全面实施生态化战略总要求，强势推进国家环保模范城市创建、“五水共治”、治污减排等环境保护工作。在处理涉刑环境违法方面，2014年率先成立温州市公安局食药环支队、温州市环境监察支队重案大队，且在各县（市、区）环保局相应设立重案组，强势推进涉刑环境执法，甚至被环保部誉为“温州力度”，领跑全省、领先全国。

2014年，浙江省因污染环境罪入刑案件520起，占全国同类案件数的54.05%。其中一审案件435起，二审案件62起，刑罚变更23起；温州市2014年因污染环境罪入刑案件209起，占全省同类案件数的40.19%，其中一审案件171起，二审案件36起，刑罚变更2起，判决书173份，裁定书36份。新《环保法》实施以后，浙江省因污染环境罪入刑案件654起，占全国同类案件数的44.67%；温州市因污染环境罪入刑案件240起，占全省同类案件数的36.70%，其中一审案件182起，二审案件43起，刑罚变更15起。具体11个县（市、区）基层法院审理污染环境刑事案件数量详见下表。

狠抓落实，强化环境执法监管

综合分析2015年温州市各基层法院审理的182起因污染环境罪入刑案件，我们发现，判决所依据的法律条文均是《中华人民共和国刑法》第三百三十八条：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。” 按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》来分类其危害程度，“严重污染环境”的有181起，其中非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的[第一条（二）]有4件，占2.2%；非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准3倍以上的[第一条（三）]有174件，占95.6%；私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的[第一条（四）]有3件，1.7%；其他情形的只有1件。按犯罪对象分，7起是单位犯罪，占3.9%；175起都是非法加工场个人犯罪，占96.1%。

11个县（市、区）基层法院审理污染环境刑事案件数量情况表

在涉刑环境执法中面临的困难和问题

涉刑环境违法行为具有隐秘性，环境监管难度大。“两高司法解释”实施以来，特别是新《环保法》实施后，各地对环境违法的高压态势已经成为常态，环境违法行为也从 “地上”逐渐转向“地下”，隐秘性较强，单凭日常性检查很难发现，如瑞安宝源化工有限公司私设暗管、非法处置危险废物案。

瑞安宝源化工有限公司是一家生产偶氮系列有机颜料的企业，在生产有机颜料的过程中，会产生大量废母液，需经处理达标后方能排放，且在处理废母液过程中会产生废水污泥。该单位的两套污水处理设施无法满足公司生产需求，为公司能够尽快处置废母液并节省处置费用，公司相关负责人决定将部分废母液通过架设暗管直接排放。直至被查获之日被告单位通过私设暗管向飞云江排放废母液达1万余吨，严重污染环境，后果特别严重。（〔2015〕温瑞刑初字第1329号）

该案是温州市首例大型化工企业非法处置危险废物案，也是“两高司法解释”颁布以来，温州地区首例大型化工企业私设暗管、非法处置危险废物的重大环境违法案件。涉案的宝源化工有限公司，是瑞安当地的名企，年产值2.5亿元。执法人员经过数月的明察暗访，才大致摸清了该公司的偷排规律：企业在水闸里偷放一条暗管，在前端监测口的是经过处理的废液，夜间则用水泵和暗管将未经处理的化工母液直接送到排放口。由于该厂污水颜色与飞云江水相似，一旦污水入江便可“混水排污”。此外，工厂还专门设置明岗暗哨，一发现“风吹草动”，马上停止偷排并抽走暗管，给取证带来很大难度。在查获之前50多名执法人员曾突袭排污现场，却一无所获。

基层环保对涉刑环境违法行为执法能力不强，履职风险增大。由于一些基层环保部门在能力建设方面落后于新《环保法》的要求，在总体环境执法能力本身就不强的情况下，承办涉刑环境违法行为时“短板”骤然显现；尤其是在执法程序、调查能力、取证方式及违法证据链互相印证上，与公检法部门所要求的存在差距，在实施涉刑案件移送及行政拘留时，现场有很多需要固定的证据都未能及时收集，大大降低了对犯罪行为的指控能力，使一些本来证据很充足的案件面临被撤销的可能。如乐清市饰化电镀厂私设暗管偷排重金属废水案。

乐清市饰化电镀厂私设暗管偷排重金属含量超标的污水一案中，辩护人对环保执法人员所作出的现场检查笔录的真实性提出质疑，要求予以排除，由该份现场检查笔录所提取的水样而作出的监测报告亦予以排除。而且被告人和辩护人均提出，执法人员提取水样时，各被告人均不在场，现场检查笔录没有被告人签名，对真实性存在异议。（〔2015〕温乐刑初字第1144号）

经审查，法院同意辩护人的意见，因为该案件中两份笔录经审查确实存在时间冲突，两份笔录均有乐清市环保局工作人员周某的签名，根据谈话时间及谈话地点与现场检查地点的距离，执法人员周某难以在上述两个时间内出现在两个相距较远的地点，难以认定该份现场检查笔录客观真实。对执法人员提取水样的质疑，虽然现场检查笔录没有被告人签名，在行政执法过程中存在一定的瑕疵，但根据提供的视频光盘及照片，法院对环保部门监测结果的合法性及真实性予以认定。

通过以上案件，给我们基层环保执法人员好好地上了一课，如何在日常监察工作中提升执法能力，适应环境执法痕迹化、程序化的需要，是当前环境监察工作亟待解决的问题。

从引起污染的环境要素上，各种环境污染要素的查处没有同步。温州市各基层法院审理的182起因污染环境罪入刑案件中，涉及固体废物的有4起，其他178起均是涉水行业。这说明在日常环保执法中，涉水行业的环境违法行为发现比较容易，现场调查取证相对简单，同时环保部门对污水的监测网络也比较健全。但像大气、固体废物污染的查处就比较困难，调查取证更是不易，监测鉴定比较困难，有时基层单位即使发现问题也因无法把握而放弃。如上述案例中的瑞安宝源化工有限公司偷排一案是温州市环境监察支队集中整个支队的力量，花费几个月时间进行查处，县级以下的执法能力几乎不可能进行。

温州市环保部门进行夜查

加强基层人员涉刑环境执法能力的对策与思考

抓好基层环境监管能力，适应环境执法“刑事化”要求

一是要整合环保执法队伍，增强基层执法的办案能力。在当前人员编制很难增加的情况下，环保机构要重心下移，充分保障基层执法人员的数量，把主要力量放在一线的执法单位，至少要确保一个执法单位能有一套完整的办案人员可以随时组织起来，做到“辖区内环保案件独立办，查处涉刑案件常态化”。在人员配置方面，将懂法律知识、擅长监测业务、有执法经验的人员进行合理搭配，强化一线执法监察队伍的建设。随着与新《环保法》相配套的有关法律法规的不断完善，涉刑环境违法行为势必会大量增加，这对基层队伍的职业化、专业化提出了更高要求。同时随着涉刑环境案件的增加，更多的司法界律师将参与其中，基层执法人员对环境违法行为不仅要能找得到、查得实，违法证据链互相印证还要经得起律师们的推敲。

二是要加大对基层环保部门执法设备的资金投入。2014年《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）明确提出“要强化执法能力保障。推进环境监察机构标准化建设，配备调查取证等监管执法装备，保障基层环境监察执法用车。2017年底前，80%以上的环境监察机构要配备使用便携式手持移动执法终端，规范执法行为。强化自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段运用。健全环境监管执法经费保障机制，将环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。”这为基层环境执法“规范化、标准化”建设提供了有力政策支持，环境执法的“准公安化”亟须提升整个执法硬件方面的标准化配备；而目前大多一线环境执法的装备建设离最低的标准化要求存在差距，亟待得到解决。

规范环境监测程序，适应环境监测“证据化”要求

环境监测是环保执法的重要依据，“两高司法解释”中常见的环境违法涉刑情节都需要环境监测的数据作为支撑，因此环境监测各个环节可能出现的瑕疵和纰漏对案件能否顺利进行都会存在影响。

一是要规范执法人员采样程序。不管对企业进行常规性检查还是突击性检查，现场样品的采集要严格按照采样程序进行规范化操作，并做好采样记录；采样完成后，要用专用的封条进行封存，并及时送至化验室进行监测分析。每次采样要本着可能成为涉刑“证据”的要求来完成，所采样品应留有备份样，并对采集过程进行全程录像。采样样品所需的各项准备工作，如采样器皿、工具及辅助器材等设备，以及采样方法和具体实施要求都要纳入现场执法必备事项。如永嘉县人民检察院以永检公诉刑诉〔2014〕1886号起诉书指控被告人毛某犯污染环境罪一案中，辩护人对提取水样的人身份、提取水样的方式提出质疑，认为提取的水样封存和送检过程有瑕疵，存在被调换的可能性。又如乐清市人民检察院以乐检公诉刑诉〔2014〕3045号起诉书指控被告人周某犯污染环境罪一案中，被告人周某及其辩护人辩称，车间内与车间外的排放口没有管道连通，环保部门应对公司外的排放口提取水样进行监测，环保工作人员提取水样使用的器皿不规范，对监测结果有异议，应宣告被告人周某无罪。

二是要增强基层环境监测的技术手段。随着科技的进步，很多传统工艺都发生变更，其所产生的废水中有毒有害物质也可能发生了改变，因此要将更多的污染物监测项目纳入到监督性监测中。环境执法的根本要求就是“不能冤枉一个排污单位、也不能放过一丝污染线索”，对现场采集的样品首先都要进行排他性“涉刑”监测，不能依靠主观擅自确定监测范围，使很多可能涉刑的线索在我们眼皮底下溜走。如，随着工艺的变更，印染行业产生的废水中会含有镍、铜、铬等重金属，电镀行业可能含有持久性有机污染物因子和除了常见的镍、铜、铬、锌、铅以外的重金属。

建设现场执法一体化平台，适应环境执法“透明化”要求

伴随着“互联网+”时代的到来，环境监察部门要建设有现场勘察、违法调查、痕迹查询和重点污染源在线监控等功能的现场执法一体化平台，将基层执法动态纳入到平台数据库中，并自动生成各种日常监察报表供有关领导查询和审查。通过平台数据库，可以便捷、详细地记录现场执法内容，及时补充遗漏的勘察要点，随时随地通过终端对现场检查情况进行全方位、全覆盖的监控，既可解决由于基层队伍人少而出现的监管不到位的问题，又可以杜绝现场执法人员不作为、失渎职、玩忽职守等行为。

（作者单位：浙江省永嘉县环境保护局）