论《长江法》立法的必要性、可行性及基本原则

文|周珂 史一舒

论《长江法》立法的必要性、可行性及基本原则

文|周珂 史一舒*

长江经济带横跨我国东中西部，是我国经济建设不可或缺的重要支柱。2014年9月国务院印发了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设成为“具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带。”但是，由于长江水资源管理与保护的相关具体制度缺位，长江经济带的发展对长江水资源造成了极大的压力。目前，长江流域除供水紧张外，水质污染、洪涝灾害、水土流失等诸多生态环境问题不容忽视；此外，沿江地区有时会发生水污染及其他重大环境事故，这不仅会对长江经济带的持续发展造成不利影响，还会破坏长江流域的生态平衡，甚至会严重威胁到周边居民的身心健康。种种情况表明，现状已不容乐观，制定具有普遍适用性与规范性的《长江法》势在必行。

我国制定《长江法》的必要性与可行性

（一）制定《长江法》的必要性

首先，制定《长江法》是长江流域水资源属性的客观要求。长江流域水资源具有双重属性：它既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性[1]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉大学出版社,2006.73.。长江流域水资源的公共性决定了市场机制运作的苍白无力，须由国家代表全体社会成员行使管理长江流域水资源权属、分配等一系列公共权力，而公共权力机关的职责权限、活动范围与原则须由法律进行特别规定。同时，长江流域水资源作为我国一种重要的经济资源，关乎民生发展，其开发利用过程极易产生利益冲突与纠纷，因而由特定法律提供规范统一的长江流域纠纷解决机制是十分必要的。

其次，制定《长江法》是解决长江流域水资源保护与长江经济带发展矛盾的重要举措。随着长江经济带的迅猛发展，长江流域水资源的开发利用状况不容乐观，干旱缺水、区域性污染、水土流失等问题呈上升趋势，将来可能会影响到整个长江流域甚至全国环境资源的可持续发展，《长江法》的制定迫在眉睫。长江流域水资源保护必须切实有效贯彻“预防为主，防治结合，综合治理”的环境法基本原则，防止其成为“第二个淮河流域”，从而降低污染治理成本，促使环境保护与经济发展的共赢。

最后，我国现有的水资源立法不直接以长江流域水资源管理与保护为内容，无法适应现实需要。目前，我国关于水资源管理和保护的法律有《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》，虽然它们能在一定程度上对长江水资源的权益分配、污染整治、水土保持进行规定，但也存在诸多不足：第一，对长江的流域管理及其与行政管理的关系不能得到解决；第二，长江流域水资源的市场配置无法落实；第三，长江流域水资源保护的水利经费无法保障；第四，违反保护与管理规定的法律责任难以追究。因此，我国亟须制定针对流域管理和保护的《长江法》对这些方面进行详细规定。

（二）制定《长江法》的可行性

首先，国内长江流域水资源管理与保护的规范性文件及国外相关立法经验为《长江法》的制定奠定了法律基础。

从国内层面上来看，除了上述五部法律以外，我国仍有其他规范性法律文件对长江流域的开发、利用、保护等问题进行了规定。比如在2016年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第三十九章中提出要“把修复长江生态环境放在首要位置，推进全流域水资源保护和水资源治理”；在2016年4月28日发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中提出“在长江等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点”；在2016年2月24日发布的《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》中提出“充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件……大力推进水资源环境公益诉讼，探索建立长江流域水资源环境公益诉讼集中管辖制度”等。

从国际层面来看，国外水资源开发利用的立法经验，特别是流域水资源统一协调、管理的运作机制，为我国《长江法》的制定提供了有效导向和参照。比如美国为治理田纳西河流域土地沙漠化、生态资源严重破坏、淤沙沉积等状况，在1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》，成立了流域管理局[2]袁宏任,吴国平.水资源保护及其立法[M].中国水利水电出版社,2002.121.，通过建立精简、统一的流域管理机构，实现流域的高效管理与充分保护。类似的还有日本的《河川法》、美国的《下科罗拉多河管理法》、英国的《流域管理条例》等。

其次，现有的组织管理机构设置与科研成果、基础资料为《长江法》的制定奠定了实践基础。我国目前中央直属的流域管理机构为两类：第一类是水利部所属的流域机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能，主要为长江、黄河水利委员会；第二类是国家环保总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，即长江流域水资源保护局。我国现已基本形成以长江流域水资源保护局为纽带、同上下级政府联系密切的、与相关部门通力协作的水资源保护组织格局，其下属的长江水资源保护科学研究所、长江流域水环境监测中心累积了一批翔实的有关长江流域水资源保护的科研成果和基础资料，比如流域工业污染源调查研究、干流入江排污口实测调查和岸边水域污染状况调查、南水北调工程的环保科研资料等，加之长江流域水质监测网与数据库的不断扩展与完善，共同为《长江法》的制定提供了实践性依据。

我国制定《长江法》应遵循的基本原则

《长江法》的立法意义不仅在于维护长江整体的生态健康，促进长江经济带的稳定有序发展，还在于对我国流域立法具有指引和规范作用。面对我国各大流域出现的严重环境污染与破坏、生态安全遭到致命威胁等情况，我国目前尚无一部专门的流域立法，因此，《长江法》的制定将开创我国流域立法的先河。《长江法》应以绿色发展原则、流域综合管理原则、流域水资源保护与流域水资源管理相结合原则、公众参与原则四大基本原则为主线，立法内容应着重解决水资源的管理与保护、水工程的环境与安全管理以及水事纠纷处理等问题，同时还要特别关注长江流域管理体制的重构和流域生态补偿制度的问题，力图实现《长江法》的科学性与民主性，并能够满足长江流域保护实际工作的需要。

第一，绿色发展原则。“绿色发展”是对“可持续发展”的进一步深化与完善，它强调了社会经济系统、社会系统与自然系统的系统性、整体性、协调性，摒弃了“人类中心主义”的发展观念，突出了绿色经济增长模式与环境保护的统一。《长江法》的制定坚持绿色发展原则，即是在《长江法》中应着重三个方面的制度设计：①制定科学、系统的长江流域水资源管理与保护绿色规划。流域管理部门在制定长江流域规划时，应将绿色发展理念纳入其中，积极引导地方财富的绿色增长，增加绿色福利。流域内的各江段规划必须依照或严于流域规划，切实推进绿色发展的实践创新。②建立并完善长江流域生态补偿机制，增加绿色投入。目前，我国流域生态补偿机制还处在摸索阶段，仍存在诸多问题。在未来发展中，长江流域生态补偿机制应以政府的宏观调控为前提，以市场机制为主，行政补偿为辅，以建立水市场为手段，在价格机制的推动下，通过排污权交易、水权转让和水环境权转让，来获取生态补偿资金[3]余元玲 等.水资源保护法律制度研究[M].光明日报出版社,2010.134.，以进行长江流域水生生态保护区的建设与生物多样性保护、长江生态监测评价与重大水资源开发建设项目后期管理等一系列长江流域恢复治理工作。③大力实施长江流域绿色目标责任制。以绿色考核代替传统GDP考核是转变政府职能、有效进行流域保护与管理的重要方面。长江流域各级地方政府应提高绿色发展相关指标在地方政绩考核的比重，并追究未达标地方政府直接责任人的相应行政责任，从而对全流域进行全面的监督管理。

第二，流域综合管理原则。流域是一类特殊的区域，具有整体性、关联性的特点。流域中各自然要素、上中下游、干支流之间均相互制约和相互影响，以行政区域为主进行的分割式、条块式流域管理不仅耗时、耗力，并且管理效果并不显著。在《长江法》中规定流域综合管理原则，即以整个长江流域为尺度，通过跨部门与跨行政区的协调管理，综合开发、利用和保护流域水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，以实现流域的经济、社会和环境福利的最大化和可持续发展[4]中国环境与发展国际合作委员会流域综合管理课题组.推进流域综合管理 重建中国生命之河[R].。根据《水法》的有关规定，我国目前对于长江流域的管理实行“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，国务院水利部作为流域管理的上级主管部门，在水利部下设长江水利委员会和长江流域水资源保护局作为其执行机构，而在实际运作过程中易导致相关管理部门之间的职能定位不清，并且缺乏有效的跨部门、跨地区的协调机制，难以实现既定目标。因此，应将流域综合管理理念纳入《长江法》中，完善长江流域综合管理的组织机构职能设置及责任追究体制，通过行政与经济双重手段建立综合性激励机制，并逐步建立起支撑流域综合管理的监测、科研、技术创新体系[5]王毅.改革流域管理体制 促进流域综合管理[J].中国科学院院刊,2008,(2):137.，从而系统地、循序渐进地依法开展流域综合管理的各项工作。

第三，流域水资源保护与流域水资源管理相结合原则。流域水资源保护与流域水资源管理是两个既独立又密切联系的概念，二者是相辅相成的。流域水资源管理是将流域作为一种经济属性的资源并进行合理、有序的开发利用的活动，具体包括流域产业管理、流域行政管理、流域经济管理、流域管理技术等；流域水资源保护则将流域作为一种具有生态价值的环境要素进行全面保护的活动，包括流域水质保护、流域水量保护、流域水生生物保护、流域水体保护、流域水土保持、流域水的生态价值保护等。保护是可持续开发利用的前提，单纯的管理只会导致流域水资源的污染破坏乃至枯竭；管理是保护的重要手段，只有有效、统一的管理体制才能保证代内以及代际的环境权益，确保流域水资源的永续利用。因此，将流域水资源保护与流域水资源管理相结合原则作为制定《长江法》的基本原则，能充分强调水资源保护的重要性，使流域内各地行政管理部门将行政权力配置侧重于对水资源生态价值的维护，避免各地政府为了追逐经济利益而忽视长远利益。

第四，公众参与原则。公众参与是我国环境行政决策程序建构的基础和重点，是现代民主政治的一种具体表现。公众参与旨在通过公众平等参与的理性协商、对话过程而形成科学、公正的决策[6]周珂.环境行政决策程序建构中的公众参与[J].上海大学学报(社会科学版),2016,(2):14.。因此，公众不仅有责任维护长江流域水资源的可持续发展，并且有权利参与长江流域水资源的相关环境行政决策，以有效协调、平衡长江流域各方主体的利益关系。长期以来，长江流域相关行政决策的公众参与极为薄弱，一些地方政府或龙头企业常常为了一时的经济效益而建设高污染、高耗能、高排放的项目，在造成长江水资源严重破坏的同时，完全忽视了弱势群体一方人民群众的切身利益。因而《长江法》的制定应贯彻公众参与原则，并包含以下几个方面：①建立长江流域信息共享、信息发布机制，使相关决策者、公众能够及时获取决策信息，了解真实的流域状况，获知参与途径并能够得到真实的结果反馈。②扩大公众参与的方式和范围。鼓励公众通过听证、协商谈判、征求意见等方式，积极参与到长江水资源项目规划、执行、评定，水资源管理等决策中，从而实现政府与公众之间的良性互动，促进决策的民主、科学、公正。

* 周珂（1954～），男，辽宁辽阳人，中国人民大学法学院教授。

史一舒（1991～），女，山东济南人，中国人民大学法学院博士研究生。