排污许可制：二十年推而不广

排污许可是国际通行的环境治理制度，但在中国推行二十余年，仍是案牍空文。甚至12年前的试点城市，都忘了自身使命。

新一轮改革将全面刷新制度设计，石化、火电、造纸（或钢铁）成先行行业，企业需自证清白，顶层设计也将厘清其与环评的重合瓜葛。

南方周末特约撰稿 李佳蔚 李蕊

南方周末记者 汪韬

“你从哪了解到我们是试点？”唐山市环保局宣教中心一位工作人员吃惊地反问。

听闻唐山是2004年的排污许可证试点城市，这名工作人员一头雾水。南方周末做完一番简单说明，上述工作人员次日回应时，依然没有回想起试点工作情况，“2004年试点，时间太久了。”

这正是中国排污许可证制度20年“推而不广”的尴尬缩影。“多年来只听见楼梯响，没看见人下来。”南京大学环境规划设计研究院有限公司总经理陆朝阳说。

2016年6月初至7月底，上海闵行区青悦环保信息技术服务中心（以下简称“上海青悦”）对全国各省份进行信息公开调研。调研发现，截至9月12日，7个省份尚未出台本地相关法规，14个省份未公开排污许可企业名单；此外，各地排污许可的文件级别也是千差万别。

“我们一直关注排污许可制度的改革进展，按照环保部的思路，接下来它会成为污染源管理的核心制度，这也是促使我们进行调研的最大动因。”上海青悦负责人刘春蕾告诉南方周末。

所谓排污许可证，是指环保部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证，排污许可制度是国际通行的一项环境管理制度。

在欧美发达国家，排污许可证是最重要的环境管理制度之一，是执法检查的重要依据。然而中国从1980年代中后期地方试点排污许可制度至今，推行效果不甚理想，甚至被看作“用之不武、弃之可惜”的“鸡肋”制度。

实际上，环保部对排污许可制度的改革举措已经在部分地区悄然展开。

环保部部长陈吉宁、副部长赵英民分别在多个场合表示过正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，并决心将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。

一场制度变革的角逐已经开始，看似积重难返的排污许可制度能否起死回生？

石化、火电先行

“我们现在进行的排污许可试点，和以前是完全不一样的。”2016年9月9日，海南省环保厅总量处负责人告诉南方周末。

一项试点改革已悄悄在海南铺开。如若不是赵英民近期再次强调要通过改革，完善排污许可制度，人们很难联想到海南是排污许可证制度改革新一轮的“吃螃蟹的人”，试点成果将影响这项制度全国推行的进程。

实际上，早在4个月前，环保部正式批复海南开展排污许可证管理制度试点工作方案和排污许可证申领技术路线，这标志着海南拿到了一张其他省份从未触碰过的“通行证”。

“海南作为全国排污许可证制度试点改革的探路者，成果将推动有关排污许可制度建设的进程。”环保部大气环境管理司副司长汪键做出过这样的表态。

在海南，来自石化化工、火电、造纸行业的11家企业，已经启动该试点工作。曾经参加海南省排污许可试点工作会议的专家代表、中国人民大学环境学院教授宋国君告诉南方周末，海南省目前进行的这项试点工作，“一定程度代表着未来的改革方向。”

与其几乎同步的是，排污许可制度的行业试点也在各地紧锣密鼓地开展。火电、钢铁、造纸、石化化工是多位受访专家提及的试点行业。江苏省环境工程咨询中心主任刘伟京透露，“国家将在两个行业进行排污许可证试点，大气覆盖的是火电行业，水覆盖的是造纸行业。”

不过，全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧认为，水领域原本选定试点的造纸业，可能由于企业数量太大，改为相对集中的钢铁行业，而大气领域的试点还是在火电行业。

除了环保部在地区、行业间筹划布局试点工作之外，部分嗅觉灵敏的省份早已未雨绸缪，率先行动。陕西、吉林等省份已开始建设排污许可证信息平台。

陕西省将把省内全部污染物排放企业纳入管理系统，每个企业将获得一个专属代码，申请或更换排污许可证直接在网上进行。“建立这个平台是为了留一个接口，下一步国家要建立许可证平台，我们对接一下就可以。”陕西省环境保护厅总量处工作人员景朝表示，这个信息平台对规范许可证的申请、审核和发放同样大有益处。

“吉林省也在进行排污许可证信息平台建设，我们的设想是，一方面企业可以在网上填写申报信息，对企业而言更加便利。另一方面在填写过程中，每个企业排污的信息能够及时向公众和政府公开，一举两得。”吉林省环保厅环评处一名负责人告诉南方周末。

翻阅上海青悦的调研数据，陕西、吉林两省实际上自2014年开始便每年公布排污许可企业名单，公开的事项不仅包含企业名称还有具体排污内容，这在全国各省中处于比较领先的位置。

被遗忘的试点

我国排污许可的实施可以追溯到1985年，最初是在上海的水污染物排放许可证上得到应用。

从上海青悦的调研数据可以看出，30年来，全国已有浙江、江苏、内蒙古、四川等25个省份不同程度地制定了本地排污许可证相关法规，占比超八成。在已经进行了污染物申报登记的企业中，有30%左右获颁了排污许可证。

不过，这项已被欧美发达国家证明行之有效的排污基本制度，在我国推行的效果并不尽如人意。

2004年，原国家环境保护总局（现环保部）便在地方开展排污许可证试点工作。根据相关省局的推荐，环保总局决定在唐山市、深圳市、沈阳市、杭州市、银川市、武汉市等6座城市，进行综合排污许可试点工作。

如今12年过去，不仅是唐山，南方周末在回访其他城市时发现，一些城市早已忘记自己是试点。

“银川是试点城市吗？请将当年的试点文件信息和采访函一起发过来吧，我们要先了解一下试点背景。”银川市环保局办公室工作人员童晓庆说。

地处西北的试点城市银川，和唐山的反应如出一辙。南方周末对试点文件及报道进行了说明，在后来的回函中，银川市环保局介绍了自1997年以来当地执行排污许可相关法规的情况，而2004年的试点工作仍然付之阙如。

尽管属于最早的先行者，银川市排污许可制度在实践中仍较为简单。根据其2010年之前所遵照的法规条例，银川的排污许可证发放主要都是围绕饮食娱乐业，目的在于“遏制居民住宅楼下擅自开设有油烟、噪声污染的经营场所的局面”。而对于违反排污许可要求的排污单位，其所面临的处罚只是“卫生、工商等行政管理部门不予核发《卫生许可证》和《营业执照》”等措施。

“我们所做的工作，就是省里出台什么样的法规，我们执行什么样的法规，唐山只是一个地级市，不管之前有没有试点，这里的工作没有什么特殊之处。”上述唐山工作人员说。河北省近年来排污许可证相关法规更新过数次，每次各有偏重，唐山则按照最近的部署执行。

环评和排污许可缺乏明晰界定

这项制度多年来推而不广的原因远远不止这些。

“现行的排污许可证没有硬性法律效应。”吉林省上述负责人说，“那企业为什么要拿许可证呢？是因为企业在办理其他手续中这是一个前置条件。比如说要去工商部门办某个证件，有了这个需求它就来办排污许可证，没有需求就不办。”

这说明该项制度缺乏有效的顶层设计和具体的实施办法。尽管环境保护法、水污染防治法和2016年1月1日开始实施的大气污染防治法，都对排污许可证作出明确规定，但这仅是原则要求，不具备可操作性，尤其缺少对拒不领证、逾期拒不改正等行为的制约措施，这导致环保部门对这些环境违法行为难以实施监管和处罚。

“问题在哪，其实就是管理制度问题。”赵笠钧直言不讳地说道，“以前我们上一个项目先要通过环评，环评完了就是项目‘三同时（指建设项目的防治污染设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用），等到项目试生产达标之后，这个过程就算完成了。接下来就是猫捉老鼠的关系，你来检查，我有些设施就开着，等你一走我就关掉。所以从政府执法上来说需要很大力量投入，否则可能就监管不到位；从企业角度来讲，也留下钻空子的机会。”

环保部于2008年和2014年分别发布过《排污许可证管理暂行办法》（征求意见稿），但目前都未见正式文件出台。南方周末从几位接近环保部的专家口中得知，征求意见工作虽然完成了，但稿件内容仍然在做“系统性修订”。

然而，国家层面的排污许可条例没有出台，顶层设计工作就难言结束。在原有概念下，环评、三同时、排污收费等环境管理制度和排污许可制度也可能出现定位混乱。

陆朝阳认为，环评和许可证定位不清楚，会导致证照核发问题。早期排污许可证一直作为环评中一项内容存在，而环评核定污染物排放量的程序，和排污许可核发过程十分相似，以致环评和排污许可证没有清晰的界定。

“发证之后，监管无力也是我国排污许可证难以收效的重要因素。环评竣工验收以后给你发个证，发完以后就束之高阁。”陆朝阳说。

新制度初露端倪

排污许可制度虽然尚未出台正式条例，不过通过环保部开展的改革试点工作以及多位专家描述，新制度的雏形已露出端倪。

“新的排污许可证制度和之前的排污许可证完全不是一回事，如果非要往一起联系，它们只有名字一样。”宋国君将新制度和现行的排污许可证划清了界限。他认为，如今环保部筹备推行的排污许可证，和西方发达国家的排污许可制度基本一致，是对固定污染源的一证式管理，全生命周期的排污许可。

发达国家的排污许可制度，基本实施的是全生命周期的排污许可。以美国NPDES（美国国家消除污染排放制度）排污许可证为例，只要有向水体排放污染物的设施或活动，均需要获得排污许可。这一许可是贯通项目建设、试生产、运营、监管、后期评估全过程的许可。因而，对于排污设施的建设与运行而言，实行的是一证式管理，不存在多重许可的问题。

这一点在海南、吉林两省的排污许可制度建设中得到印证。两省环保厅相关人员向南方周末介绍排污许可政策时，都提到全生命周期的排放许可制度。海南省环保厅总量处负责人说：“我们现在这个试点，就是全盘接的，从源头抓起，包括了各个环节的监管。”

“关于排污许可证改革之后的审核工作，业内有两种不同观点。”刘伟京介绍，一种观点认为，环保主管部门要给企业发许可证，需要进行现场检查。而另一种观点则强调企业的主体责任。企业在申请时做出书面承诺，保证自己的相关资料是属实的，环保主管部门无须对申请信息进行核实。但若在日后的监管过程中，环保主管部门发现企业弄虚作假则会对企业进行处罚。

改革之后企业将背负更大的“自证”压力。陆朝阳在向企业提供环境咨询过程中，感受到企业对排污许可制度改革的关注。随着顶层设计的重构，压力已经传到了企业。与陆朝阳观点相似的还有赵笠钧：“在新制度的概念之下，原来政府部门要监督企业怎么运行，现在变成企业最着急，因为企业要自证清白。企业一年下来排放了多少量，政府发放排污许可证允许的排放量是多少，我得自证清白。”

突如其来的制度变革将会为一个新产业带来生机。

企业的自证压力很可能催生第三方环境服务行业，赵笠钧相当看好这个行业前景：“企业的工作量加大了，同时催生一个环境服务业。这就好像要找会计师事务所做财务报告一样，企业以后还得做一份环境审计报告，包括一年下来产生的污染因子、污染当量等一系列数据。”

“很多做环境检测、监测的公司，现在都盯着这个大市场，有商机。”陆朝阳也有类似的看法。

然而，环保部门在推行排污许可制度改革过程中，未必就能一帆风顺，仅从作为改革探路者的海南试点来说，一切也才刚刚开始。

2016年9月9日，海南省环保厅总量处负责人告诉南方周末，目前试点工作还没有什么结果，“原定的11个试点企业要去除几个，现在最多只有10家，一家热电厂至今没能建成，没建成就不存在发证问题了。”