形与实：人大司法人事任免程序的实践考量

2016-09-14孔才池

人大研究 2016年8期

孔才池

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“一府两院”由其产生，向其负责，受其监督，体现主权在民的政治追求。其中，司法人事任免权是宪法、法律赋予人大重要的权力之一。根据宪法、各级人民代表大会和各级人民政府组织法、法院组织法等规定，人大选出、任命的司法人员构成“两院”的核心、骨干。以法院为例，涉及人员包括院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，囊括国家审判权直接或者间接的所有行使主体。而审判权因其独特的判断价值，裁判者之“德能勤绩廉”显得尤为重要，选举、任免妥当与否将深刻影响审判成效乃至国家法治。

沉疴旧患：人大任免之法官素质现状管窥

经对广东省中、高级人民法院20位现任院长（高级法官）的履历进行梳理分析，发现无法学教育背景的8人[2]，未实际从事审判工作的12人，既无法学教育背景又未实际从事审判工作的8人，占比分别为40%、60%、40%。广东省身处改革开放前沿，经济与法治发展走在全国前列，出现众多地区的“首席”高级法官既无法学教育背景又无审判经历，违背我国法官法明文规定，颇受人诟病。如果说法院院长的选举牵涉“党管干部”的政治原则，在未启动司法改革顶层设计的情况下可以理解，那么副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员的任免，仍存在诸如此类的问题，则令人难以理解。

司法改革前，由于种种原因，广东乃至全国各级法院内部机构设置上，司法行政机构均占有相当的比重。涉及的内设司法行政机构包括政工部门、纪检组（监察室）、办公室、研究室、审管办、立案庭（除裁判事项）、执行局（除执行裁决事项）[3]等。调研发现，这些机构的人员只要拥有法律职业资格，都与其他业务庭室如民事审判庭、刑事审判庭的一线办案人员同样拥有争取法官头衔的资格，尽管其并不实际从事审判工作，甚至连一个案件也没办过。而且司法行政人员只要获得院长提名，是否有办案经验或者现在是否处于办案岗位，乃至是否具备独立办案水平，均不会成为人大任免的重要考量因素。除极个别人员之外，提名均能获得任命。于是造成这样的尴尬局面：“法院、检察院内部，许多行政、后勤人员未通过司法考试，也从不办案，却有法官、检察官的头衔，而一些具有法律职业资格的年轻干警常常连续两三年干着打字、装订、收发的活儿。”[4]尽管我国法官法关于法官任职条件已是公认的相当低，但上述获任命之法官甚至连起码的形式要件（如法律教育经历或者具备法律知识、从事法律工作等）都不具备，客观上已突破法官法相关规定。无论是专业素质、办案能力，还是职业操守、法律伦理，都不得不令人担忧。近年来，司法不公、冤假错案引发国内外强烈关注，特别是法院系统受到前所未有的挑战[5]。有学者甚至认为酿成冤假错案、司法不公的重要原因之一，就是相当一部分法官、检察官的法律适用能力低下[6]。

形式任免：人大任免模式与法官素质现状的关联分析

近代法律作为西方社会的舶来品，在我国本土“生根发芽”一百多年。对法官专业素养上的突出要求，社会各界一直有着基本共识。对此，我国宪法、法律规定也作了一定程度上的呼应，在法官选任上采取“混搭模式”，即党委推荐或者院长提名，人大选举或者任免，用意在于坚持“党管干部”原则，同时兼顾司法专业主义、司法民主因素，防止法官选任过分受制于某一机关。遗憾的是，该模式并未有效实行。多年来，这些荒诞不经的现象依然普遍存在，从党委到人大，再到法院系统内部，漠视法官任职条件的规定，对这些现象竟习以为常。究其原因：其一是党委从行政化视角出发，更多的从政治层面考量法官乃至院长人选；其二是法院系统内部为了弥补激励不足的现实问题，习惯于将法官任免作为级别待遇的“补充品”；其三是“目前各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把司法人员的任免与对他们具体执法情况的考察有机结合起来”[7]。上述原因结合一道，为不符合规定、不会办案、无法律教育背景或法律工作经历的人员开辟了通往法官椅的“绿色通道”。党委的推荐、法院院长的提请固然是酿成上述荒诞现象的“启动阀”，但是人大作为权力机关，握有人事任免权，其对上述法官的选举、任命同样责无旁贷。如果说我国民主集中制以及“党管干部”的原则，使得人大即使审查发现问题，亦不宜否决党内的推荐，那么对于监督对象——法院院长的提请不加审查、照例予以任命，未能坚守人事选任监督职责，无论如何都难以令人信服。因为“‘坚守就要坚决守住自己把手的关口，不能自己不守而寄希望于其他的环节去守”[8]，否则任免徒具形式，任免程序设置的意义也就不复存在。

人大之所以出现任免形式化的倾向，主要原因有三个方面，其一是现有制度对人大代表知情权的保障相当有限。有关公布候选人情况，只有各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第二十一条第四款规定，“提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。”至于审判员乃至副院长的任免上，如何保障人大常委会成员获取拟任免对象真实情况的规定，更是阙如。换言之，人大代表（常务委员会委员）对候选人、拟任免对象的了解相当有限。其二是任免程序外延范围被不当限制解释。通常认为遴选、提名、选举（任免）、考评、惩戒各道选任管理程序并列。照此划分，从法律文义解释角度，人大代表只局限于任免环节，被挡在遴选环节之外，未能掌握拟任免对象的第一手材料。从选任流程上看，既有遴选环节进行实质把关，任免环节无需再作实质审查。问题是按照上述逻辑，对任免程序外延进行限制解释。人大代表既不参与遴选又不进行实质审查，仅凭提名人真实性、全面性待考的了了片言简介，又如何能够作出负责任的投票表决？换言之，任免程序外延被不当的限制解释，使之实际上蜕变为形式化的“履行法律手续”。其三是人大代表（常委会委员）在选举（任命）方面的监督履职能力不足。基于法律职业的专业性，既无法律教育背景又无法律工作经历的人大代表，除了作形式上的审查以外，难以对候选人、拟任免对象作出中肯、客观的评价。而完全依赖个别有鉴别力的人大代表、专门委员会委员进行实质审查，是否足以应付审查工作、是否与司法民主相悖值得商榷。

实质审查：人大司法人事任免程序完善的路径初探

司法改革势在必行，人员分类管理、员额制已经从不同侧面触及文章所述的问题病根。但司法改革不是司法者的“独角戏”，当前司法改革的本质是对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，也是人大制度自身完善和发展的内在要求[9]。人大司法人事任免程序的完善，应发挥人大代表的主体作用，或可循以下两条路径。

（一）厘定任免程序外延。科学界定任免程序外延，没有实质审查，没有充分的知情权，不可能有负责任的投票表决，任前的实质审查必然应涵括在任免程序中。

与遴选相并置。若省级人大未牵头介入法官遴选，省级人大仅就任免环节亦应强化实质审查，不宜将审查职责简单的委托了事。以具备鉴别力的人大代表为主体组成任前评估审查组，以抽查的形式，通过查看遴选报告、评查庭审、查阅卷宗、多方谈话等形式综合评估拟任免对象的条件，撰写评估审查报告，供人大任免会议参考。

寓审查于遴选。若省级人大牵头介入法官遴选，高级法院可以作为遴选委员会成员单位，由人大代表、政协委员、资深法官、法律学者等组成中立、透明的法官遴选委员会。人大代表直接参与遴选评价，进行实质审查，撰写独立的评估审查报告，供人大任免会议参考。

（二）强化履职能力。随着国家社会事务日趋复杂，对人大代表（常务委员会委员）履职监督能力已然提出越来越高的要求，特别是法律监督能力。为此，一方面，通过招录、选调与在职培训、学位教育、课题研究等形式，进一步充实、提高专门委员会法律理论与实务人才力量；另一方面，吸收具有相当法学教育背景且有法律职业经历的人大代表，组建法律专家人才库，作为人大具体行使监督职权的第二“人才梯队”。

结语

“法律应当被看成为一项有目的的事业，其成功取决于那些从事这项事业的人们的能量、见识、智力和良知。”[10]展望法治中国未来，把好司法人事任免的最后一关，为法治事业输送法律精英，将是人民代表大会、人大代表义不容辞而又神圣的使命。

注释：

[1]本文旨在不与现行法律、司法改革方案相悖的前提下，重点对法官任免问题上人大代表如何发挥主体作用进行探讨分析，或使建议更具可行性。

[2]无法学教育背景是指完全无法律的相关教育经历（包括函授、自考等）。

[3]实践中，基层法院的上级法院在机构设置上往往更为精细、多样，文章仅从我国法院传统司法行政职能进行庭室的列举。

[4]《司法人员分类管理：让法官检察官更纯粹》，载法制网， http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2015-12/15/co

ntent_6401160.htm？node=79578，2016年6月18日访问。

[5]沈德咏：《我们应当如何防范冤假错案》，载《人民法院报》2013年5月6日。

[6]张明楷：《刑事司法改革的断片思考》，载《现代法学》2014年第2期。

[7]李荣华、姚慧芬：《人大监督法院形式初探》，载《人民代表报》2014年2月8日。

[8]朱孝清：《对“坚守防止冤假错案底线”的几点认识》，载《检察日报》2013年7月8日。