区域立法协作机制浅探

2016-09-14葛胜亮

人大研究 2016年8期

葛胜亮

近年来，随着我国区域经济、社会一体化进程不断加快，尤其是中央关于区域发展总体规划和战略的深入实施，各种形式的区域合作层出不穷，通过相互合作，有力促进了区域资源整合，增强了区域发展的协调性和内聚力。在此过程中，有一个问题也日益引起各方关注，即根据域内外相关经验，在区域一体化发展到一定程度时，法治的保障与促进作用也应当进一步凸显。在我国，各地虽然也围绕更好满足区域合作与发展过程中所需的立法与法律问题，开展了深入探索和实践，并取得了不少成绩[1]，但就整体而言，与经济、行政等领域的合作进展相比，区域地方立法协作远远落后于区域经济社会一体化发展的整体进程，对保障和促进区域发展的作用远未充分发挥。

党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出战略部署，其中也进一步明确了地方立法的权限与任务，对地方立法工作提出了全新要求。在新的形势下，加快推进区域立法协作，对提升地方立法质效，实现区域治理法治化都具有重要意义。因此，本文拟在进一步揭示其重要价值的基础上，深入探究影响区域立法协作实效的主要原因，进而围绕加强和改进协作模式、路径选择以及突破方向等问题进行重点研究，以期对地方立法工作开展有所裨益，使区域立法协作在推进全面依法治国战略进程中发挥更大的作用。

一、充分认识新形势下推进区域立法协作的重要意义

区域立法协作需求是在区域一体化发展进程中逐步生成的，当前进一步推进区域立法协作的动因和意义主要集中在以下方面。

一是促进区域一体化发展的客观需要。我国经济社会一体化发展较为紧密的地区，如“珠三角”“长三角”“东三省”等地，往往地域相近、人缘相亲、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益，并长期保持良好的人际往来和密切的经济合作。但由于行政区划分割，各地在改革发展进程中有着不同的路径选择、利益追求和关注热点，因而在招商引资、外贸出口、城市管理、人才流动、环境保护等具体政策和制度方面存在不少差异，甚至是竞争激烈。而缺乏有效约束的地域竞争，往往导致地方保护主义丛生，造成区域市场分割、重复建设、资源要素流动困难等问题。由此，就迫切需要在立法层面冲破行政区划上的障碍，打破各自为政的局面，通过立法协作巩固各方的利益关系，确认、保护各方的共同利益追求，建立各地利益最大化的共同市场和共同规则，为区域合作和协调发展提供充分的法治保障。这也是当前我国地方立法协作产生的深层背景，即通过各成员间的立法协作，对区域各方的共同利益诉求在法律层面进行制度化的协调，尽量满足一体化发展需要。

二是化解地方立法冲突的必然选择。从地方立法权的性质来看，可以说地方立法是对地方经济社会发展需求的制度化回应，因此，地方立法之间的冲突也是不同地方特殊意志和利益的集中体现。多年来，各有立法权的地方立法主体在不同宪法和法律、行政法规等上位法抵触的前提下，依据改革发展需要，依法制定了很多具有地方特色的法规规章，有力保障和促进了本地区经济社会发展。但同时，处于一体化进程中的各地区如果仅考虑本地特殊利益而立法，就很可能造成区域内各地权利义务关系不一致，不利于对区域内公民、法人和其他社会组织权益的平等保护。如我国交通路网建设日益发达，但相邻区域有关路政管理、收费标准不同，常常导致执法不公。甚至，有的法规对单个行政区域来讲可能是有利的，但对区域整体发展而言却弊大于利。当今社会开放性、流动性正日益增强，诸如环境污染防治、物流、信息和人才流动等问题，亟需不同地区间的相互配合与协调。特别是2015年新立法法实施以后，所有设区的市都有了立法权，地方立法主体比以往有很大程度增加[2]，立法体系进一步完善的同时，各地产生立法冲突的可能性也随之大大增加。由此，通过加强立法协作化解立法冲突的紧迫性进一步凸显，须知一旦在立法层面形成地方保护主义壁垒将更加难以逾越。

三是提升地方立法质效的有力举措。降低立法成本、提高立法质量，始终是地方立法追求的重要目标。而通过实施区域立法协作，可以对区域内的立法资源进行有效整合和优化，更合理地配置区域立法资源规模、协调立法资源运行结构，使立法资源运行方式更加高效有序，实现区域立法效益最大化。就以“长三角”“珠三角”等地情况来看，各地在经济、文化、自然条件等方面有很多相同或近似之处，立法需求也有不少趋同，如果以相同或类似立法事项反复由各地单独立法，其综合成本是很高的。因为一部法规出台，从调研论证，到起草、审议、修改直至最后通过，至少需要一两年时间，其间会耗费大量的人力物力财力。从立法技术上讲，各地单独立法经常导致一个城市在立法过程中已走过的弯路另一个城市又再走一遍，而由于立法内容的不一致，区域各方执法、守法的成本也会增大，这都是对社会资源的极大浪费。通过加强区域立法协作，可以在特定区域内对具有同质性的立法项目实现资源共享，避免重复劳动，既经济又有实效。而通过立法经验的相互借鉴和分享，对提升地方立法质量也很有助益。

四是发挥地方立法引领作用的有效途径。当前，我国已经进入改革深水区，各方面改革举措都可能涉及法律制度层面的问题，如何更好依法引领改革发展，地方立法责任重大。这要求地方立法工作者要将法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性有机统一起来，不仅要及时将改革发展中的成功经验以法规形式固定下来，又要注意为深化改革预留空间，努力通过立法破除体制障碍、推动制度创新。近年来，党和国家对区域一体发展更加重视，中央领导多次作出专门指示[3]，国务院关于推动区域协调发展的相关专门规划也不断出台[4]。但受利益掣肘，地方保护主义仍然普遍存在，恶性竞争频发。这些问题的存在，极大阻碍了区域整合、协调发展的进程，实际上也直接危害了各地的长远利益。在全面深化改革进程中，如何妥善解决这些问题既是挑战也是机遇。地方立法应当抓住契机，主动适应改革发展需要，积极通过立法层面的协作，加快区域治理制度创新，为区域合作发展设定更加合理的框架，创造良好的法治环境。

二、当前区域立法协作存在的主要问题

应该说，区域立法协作在国内并非全新课题，相关研究也积累了不少成果，但实践层面的进展一直不大。虽然有不少地方开展了不同形式的尝试，但总体来看或组织松散，或成效不彰。究其原因，笔者以为主要有以下问题。

一是实施区域立法协作的上位法依据不够充分。法律依据的欠缺是导致区域立法协作进展不大的重要原因。目前，从我国现行宪法、立法法和地方组织法等相关法律中都难找到有关区域立法的直接依据。尽管宪法和相关法律也没有明确禁止地方立法权的合作行使，但依公法“法无明文规定不可为”的原理，也难以就此为开展区域立法协作确立充分的合法性依据。相比而言，部委制定联合规章则法有明文，立法法第八十一条明确规定“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”。此外，地方组织法在规定地方各级人大和政府职权时，也都明确了“在本行政区域内”的限定，而对区域立法或立法协作未作规定。缺乏上位法依据，不仅直接阻碍了区域立法的实施，也使立法协作由于缺乏可参照的具体操作程序而难以在实践中广泛开展。

二是落后的地方立法理念与区域立法协作尚难契合。应当说明的是，虽然区域立法协作本身并无确定法律依据，但其依托各独立的地方立法权开展具体工作层面的协作，其合法性和合理性都是具备的。但就目前我国地方立法现状而言，一些落后的立法理念造成区域立法协作虽有空间却难有实绩。尤其是突出表现在地方立法中的两大突出问题，形式主义和保护主义。如学者所言，地方立法的形式主义“一方面表现为地方立法从内容和形式上照抄照搬和机械套用中央立法，即从文本上大量复制和克隆中央立法；另一方面表现为地方立法从立法体例、结构和规模上盲目追求大而全和面面俱到”。近年来，尽管“小而精”“有实效”等理念在地方立法实践中日渐受到重视，但形式主义的弊端还远未尽除。这不但浪费地方立法资源，影响地方立法的权威和实效性，而且既然各地都照搬照抄上位法，区域立法协作自然也没有必要了。而保护主义更是地方立法长期以来难以克服的痼疾，通过立法来保护本地特殊利益的做法十分常见，更有甚者有的地方不惜制定违反上位法规定的地方性法规来维护自身利益[5]。在这样的理念指引下，开展区域立法协作几无可能。而且在保护主义理念盛行的前提下，即使开展区域立法协作，可能不仅无助于促进市场统一，反而会产生新的、更大范围的区域性地方保护主义。

三是当前地方立法的自主性还不强。由于各方面原因，相对来讲我国行政权力一般较为强势，立法往往处于弱势地位。反映到地方立法工作突出体现在几个方面：准备立法时，立法项目一般由政府部门提出，不少地方人大制订年度立法计划和立法规划时主要听取政府部门意见，导致人大的立法计划、规划往往成为部门立法意向的拼盘；法规起草时，草案主要是由政府主管部门组织起草，目前实践中由人大直接组织起草的法规草案极少，而在此过程中公共利益部门化、部门利益法制化的倾向仍然存在；在法规审议、修改时，政府及相关部门也都直接参与，其修改意见往往占据重要地位。在地方立法机关经常处于被动开展工作的情况下，各地开展横向区域立法协作的积极性和可能性也大大下降。党的十八届四中全会明确提出人大主导立法的要求，各级人大在立法中的作用得到进一步发挥，但受制于立法力量、资源等限制，真正实现人大主导还需要持续的努力。

四是各地开展区域立法协作鲜有成功范例。实践成效不彰，也是区域立法未能全面推开的原因之一。即如东三省在立法合作方面开始较早、投入较多，但真正取得的成效，如节约立法资源多少、提升立法效率几何或对促进区域合作贡献多少都并不乐观。还有不少地区的类似合作，甚至在合作协议签订或者开过几次联席会议之后就作罢了，至多停留于信息交流层面，时间一长相关运作机制就已形同虚设，未能形成制度化的推广经验。

三、全力推动区域立法协作取得实效

综上所述，面对新的形势和任务，加快推动区域立法协作既有挑战更有机遇，是当前地方立法工作中值得研究和探索的重要课题。针对理论及实践中存在的诸多问题，笔者以为主要可以从四个方面作出改进，力求实效。

（一）严格遵循依法立法的基本原则。立法是重要的政治活动。不管以何种形式开展立法协作，都必须严格遵守宪法、立法法以及其他上位法的相关规定。

一要自觉维护法制统一。对地方立法而言，首要的要求就是切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法规定，自觉维护社会主义法制的统一与尊严，这同样也是开展区域立法协作的首要原则。在立法协作过程中，参与各方都不能违反法律法规规定的权限和程序，不能改变各种法律文件的效力和适用范围，不能与宪法、法律和行政法规以及上位法规定相抵触。特别是设区的市，要严格按照新立法法明确的三方面立法事项，依照法定权限开展区域立法协作，在制度设计、规范内容上都要遵循并符合上位法的规定和精神。

二要严格遵循法定程序。地方立法协作本质上是由地方立法权派生而来，这种协作并不是行使一个新的区域立法权，而是依托于各个独立的地方立法权开展的。因此，进行立法协作时，无论是在立法准备阶段，还是起草、审议、修改等各环节，各项工作都要严格遵循法定程序。这里的法定程序，既包括参与协作各方共同上位法规定的程序，也包括各立法主体自己制定的程序性规定。要特别注意，在区域立法协作过程中其他地区的程序规定，不能作为本地立法的依据，这是区域立法协作确保合法性的应有之义。

三要有效落实区域发展战略。地方立法协作的根本目的不在于立法本身，而在于通过区域立法协作推进区域治理的现代化和法治化。地方立法制度的创新，应当有利于区域的整体发展，而不是在区域内制造相对于其他地区新的不正当竞争。因此，开展区域立法协作必须以严格执行中央相关政策及发展战略为前提，与区域发展规划相符。要注意防止在自身利益驱动下，缺乏监督、约束的立法协作演变为地方政府以立法形式结成利益同盟，从而形成新的而且更加牢固的权力扩张以及更大地域范围的利益割据。

（二）着力完善区域立法协作运作机制。考察各地开展区域立法协作的具体形式，大致可归纳为三种，即会议式、机构式、松散式，这三种形式在实践中各有作用，但总的来看均需进一步完善。

一是会议式。即区域成员通过定期召开例会或组建联席会议等方式开展立法协作。这种形式的协作由于不涉及机构、编制、人员等问题，运作成本较小且见效较快，因此在实践中运用最多。但会议式协作受会议时间、频次等因素限制，往往在合作的广度和深度上有所不及。要充分发挥其作用，可以在以下方面作出改进：进一步将会议组织形式、时间与会期、会议内容等形成制度化规定，保证可以长期、持续开展，提升合作效率，推动形成多层次协商制度。一是加强高层协商，即由区域各立法主体主要领导出席的定期磋商，主要是确定双方协作中遵循的指导思想、基本原则、运作形式等重要内容，对立法协作合作和主要问题形成共识。一般可每年召开一次会议。二是密切工作机构协商，即由区域成员中负责具体立法工作的机构（一般为法制工作委员会），按照高层协商确定的原则和方向，定期召开工作会议，协调具体工作。一般每年至少召开两次会议，上半年主要总结去年工作开展情况，并根据各自立法计划确定本年度具体合作项目和主要任务；下半年主要交流协作进展情况，结合实际重点推进，并交流下一年度立法计划，协调立法进程。

二是机构式。即区域各方建立专门机构，推动立法协作开展。这种协作方式在实践中运用也比较多，对开展立法交流和共同立法有较好作用。其缺点是，所设机构一般均为非常设机构，工作人员也非专职工作人员，在各地本身立法任务较重的情况下，机构运作往往难以发挥实质性作用，大多数合作机构实际上仅仅存在于文件中。笔者建议考虑在两方面予以完善：建立相对固定的工作机构，明确机构负责人、联络人以及日常运作方式，保证人员到位，工作制度到位；定期落实具体工作任务，建立健全工作动态通报、资源共享、定期会商等制度，强化工作考核，避免机构虚置。

三是松散式。即针对个别立法项目，根据工作需要与区域中相应成员开展立法协作。此种协作主要针对具体立法项目，或是围绕有关重点问题进行探讨交流、调查研究，或是开展共同协作立法。这种项目化合作目标明确、效果明显，但往往不成制度。我们可以对较为成功的合作范例进行研究总结，加大经验推广力度，对一些确需多方合作的立法项目进行大胆尝试和探索，不断增强合作的实际成效。

（三）着力丰富区域立法协作的内涵。什么是区域立法协作，如何夯实立法协作的具体形式和内涵，是当前工作的重中之重。对此，长期以来各界看法并未统一，归纳各种观点以及实践中的具体做法，笔者建议在三个不同层面予以加强和改进。

一是密切工作协作，即在具体承办立法事务层面强化合作。其主体一般不是地方立法机关本身，而是其所属负责具体立法工作的相关机构。内容包括立法工作经验的交流，立法计划或规划的相互通报，立法技术的统一，有关法规文本或立法资料的共享，立法制度的相互借鉴等等。这是区域立法协作的初级形式，主要目的是通过加强交流、共享信息，节约立法成本，提高工作效率。目前，这一层面的协作在各地开展较多，但形式还比较单一，拓展空间较大。笔者认为，可以着重做好以下工作。

1.完善信息交流机制。协作各方共同参与建立区域立法信息交流平台，共享共通；通过纸质简报或网络等形式，定期刊发或推送各自重要立法信息、立法动态、立法计划、规划，交流各自立法经验。

2.协作制订立法计划。立法计划是实施立法的前期准备，区域各方在制订立法计划时，可以通过相互交流，充分了解各地立法动态和立法情况，互相学习借鉴；确定立法项目时，各地还可以进一步就立法项目的相互衔接以及立法的科学性、实效性等问题进行探讨，增强立法合理性和前瞻性。

3.共享立法资源。资源共享是提升效率的捷径，通过实现区域立法资源共享，能够有效降低立法成本。可以共享的资源主要包括：立法过程中形成的相关材料、法律法规数据库、调研数据和资料、专家学者咨询意见等。

4.协作开展辅助工作。如围绕特定课题共同开展调查研究、组织专家论证等。

二是加强协同立法，即在具体法律制度内容方面进行协调。这类协作是针对特定事项采取共同立法行动，形成基本一致的行为规则，其主体是区域内参与协作的地方立法机关。这一层面的协作从具体事务方面，上升到整体立法项目合作，通过不同主体间立法权的协调行使，达到避免立法冲突的目的，保障区域法治环境统一和谐，增进区域融合。这类协作可以视为区域立法协作的高级形式。我们按照发起主体不同分为两类，分别论述。

1.区域各方共同提出的立法项目。即经区域各方一致同意或由协作机构提出针对特定事项的共同立法项目，一般为涉及区域共同利益的重要问题，对形成统一市场、促进区域经济社会一体化发展有重要影响的重大事项以及其他各方共同关心的热点问题。这类合作对提升立法效率、促进区域一体发展有很好作用，是推动区域立法协作的重要方向。我们要重点探索以下几项工作。（1）共同起草。起草法规草案是地方立法工作中的重要内容，随着人大主导立法的进一步落实，各级人大组织起草的法规草案将有所增加，在协作起草方面的合作空间也将进一步增大。合作中可以确定由某地单独起草，也可以成立共同起草小组，组织各方人员共同开展起草工作，增强起草班子力量。在起草过程中遇有重大问题或产生重大分歧时，可以随时沟通协商。（2）交叉征求意见。相邻地区虽然大致情况类似，但各地公民的立法需求和意愿仍有差别，如何化解这种差别以有利于法规顺利实施，广泛征求意见是必不可少的。而且，在征求意见过程中还可以最大限度发挥各自资源优势，特别是广借外脑，充分利用好各地高层次专家学者的作用，对提升立法质量大有裨益。（3）分别审议。草案起草完成后，应按各自立法程序分别报立法机关审议。审议过程中，遇有重大问题或重大分歧的可以再次启动协调程序。但应注意的是，各立法主体之间是独立、平等的，不能为强求合作忽视审议中的不同意见，更不能为求统一而违反法定程序。（4）协调实施。对协调性要求较高的法规，在分别审议并通过后，还可统一实施日期，以取得最佳效果。实践中，由于各地行政体制、机构设置并不一致，法规具体实施机关等很可能存在差别，这是难以避免的，因此在立法过程中应尽力求得核心条款的统一。

2.非各方共同提出的立法项目。由于制订立法计划本身仍受多方因素影响，以及操作层面存在困难，各方共同提出立法项目的情形还较为少见。但实践中，有的区域治理问题确实需要各方合作才能解决。如太湖治理问题涉及三省五市，由于国家层面并无相关立法，工作推进难度很大。而且鉴于国家立法需求大、资源少的现状，在可预见期间内能否纳入立法计划也殊为不易，对此类项目而言开展区域立法协作就很有必要。在这种合作中，提升立法效率并非首要目标，而是旨在推进对重点问题的共同治理。合作时可以由区域某个或数个成员提出合作要求，各地经过反复协调后，对立法原则以及有关关键条款达成基本一致，而具体制定时间、程序和一般规定等则可根据各自实际灵活确定。

三是探索行使区域立法权，即依托区域立法机构实施统一立法。这一层次的立法协作与第二项的差别在于，此种情况下地方立法权已不再独立，而是让渡于区域立法机构直接行使。其优点是，一般的立法协作即使法规草案文本完全一致，但由于审议过程中立法机构组成人员提出审议意见不同，最终出台的法律文本仍然可能存在差别，而实施区域立法权则无此忧，可以彻底避免产生立法冲突。这类协作，在国外一些联邦制国家较为常见。但由于区域立法权的行使可能涉及对我国现行行政区划及立法体制方面的重大调整，实施难度很大。尽管有学者提出可以组建区域行政立法委员会，在行政立法层面探索推进区域立法。但我们认为即使如此，仍涉及人员编制、经费等问题，在相当一段时间内可作理论研究，实际可操作性不大。因此，本文对此也不作重点讨论。

此外，中国作为一个地域广阔的单一制国家，开展地方立法协作的空间和潜力都是巨大的，因此建议国家层面立法中能及早对区域立法协作以适当形式予以明确，以促进立法协作依法开展。

注释：

[1]如早在2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省即签订了区域性立法协作框架协议，在开展立法协作方面进行了诸多探索。

[2]立法法修改前全国有立法权的较大市共49个，修改后有立法权的设区的市已增至284个。

[3]如2014年9月，习近平总书记出席亚信上海峰会后在上海考察时强调，要继续完善长三角地区合作协调机制，加强专题合作，拓展合作内容，加强区域规划衔接和前瞻性研究，努力促进长三角地区率先发展、一体化发展。

[4]仅2016年以来，国务院已先后审批通过《哈长城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》和《长江三角洲城市群发展规划》。

[5]如2004年发生的河南“种子案”中，《河南省农作物种子管理条例》即与《种子法》冲突。

参考文献：

[1]王腊生：《地方立法协作重大问题探讨》，载《法治论丛（上海政法学院学报）》2008年第5期。

[2]陈光：《区域立法协调机制研究》，山东大学2011年博士论文。

[3]封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版。

[4]饶常林、常健：《我国区域行政立法协作：现实问题与制度完善》，载《行政法学研究》2009年第3期。