城乡统筹背景下土地政策与城市发展研究

文/孟星

城乡统筹背景下土地政策与城市发展研究

文/孟星

一、城乡统筹背景下城市发展的重要意义

城乡一体化发展是我国未来经济增长、构建和谐社会的重要举措。城乡一体化发展的实现途径即城市支持农村。在城市快速发展的基础上“以城带乡”，最终实现城乡共同繁荣，其重要意义主要表现在：

首先，城市发展解决农村剩余劳动力的就业问题。由于我国人多地少，农村存在大量剩余劳动力，通过城市快速、持续地发展，可吸引更多的农村剩余劳动力在城市就业，缓解农村人地之间的矛盾。

其次，城市发展缩小城乡居民收入差距。近十多年来农民收入快速增加，但城乡差距仍较大。随着城市的发展，大量在城市就业、生活的农民以工资性为主的收入将不断增加。

第三，城市发展为农村提供技术支持。考察发达国家的农业发展，现代农业通过成百上千的技术革新得以发展，而这些技术革新都是从城市引进、转移或向其模仿复制的。

第四，城市发展为农村提供可借鉴的经验。运用城市改革经验，农村可以更有效地推进诸如土地、住房等方面的市场化改革，通过制度创新促进农村经济、社会发展。

此外，城市还可以为农村在市场、资金、教育、观念等多方面提供支持。

无论过去、现在还是将来，城市都是我国经济发展战略中心。2012年京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市群土地面积仅占国土面积的2.8%，人口占全国人口的18%，却创造了36%的国内生产总值，可见城市是拉动我国经济快速增长的重要力量。而要实现城市的更快更好发展，离不开土地政策的引导，通过运用土地政策促进城市发展，进而带动农村发展，将是我国运用土地政策的一个创新。

二、土地政策促进城市发展的必要性与可行性

（一）土地政策促进城市发展的必要性

城市土地是城市存在和发展的基础。从20世纪80年代末虹桥第一块土地批租开始，上海城市建设资金得到良性循环。至2001年，上海经济连续十年保持两位数增长，2012年人均GDP达13524美元。没有土地使用制度的改革，没有大量土地满足上海城市建设的需要，上海不会在短短的二三十年时间里取得如此大的成就。然而土地是有限的，未来上海城市发展不可能再像过去那样通过大量投入土地要素获取高速度的经济增长。上海未来城市发展面临的土地压力很大，目前每个上海人仅在不到300平方米的土地上工作、生活、学习、娱乐。如何集约利用土地？如何获得更大的发展空间？

（二）土地政策促进城市发展的可行性

我国城市土地政策的目标与城市发展的目标是一致的，城市政府拥有土地的支配权与控制权，确保了我国土地政策对城市发展的促进作用。

城市土地政策的目标包括经济目标、社会目标、城市环境目标以及城市可持续发展目标。经济目标是指城市所提供的土地，为满足城市生产及服务用地需求以及为城市发展不断增长的用地需求，这是城市土地政策的主要目标。社会目标所揭示的是城市土地政策的公平性，城市政府应提供土地以满足与城市人口、收入水平与住房条件相适应的不同层次居民住房建设的用地需求。城市环境目标要求城市的发展不能为了满足城市的用地需求而牺牲城市及城市周边的良好环境，不然，城市发展就失去了意义。为要城市可持续发展，城市建设既要满足当代人的需要，又不损害子孙后代利益。因此，制定在新常态下促使城市经济持续增长而又不留遗憾的土地政策，是城市可持续发展的政策目标

我国实行土地公有制，相比土地私有制国家，我国城市政府对土地拥有更大的支配权与控制权，还拥有法定的征地权、土地优先购买权，以及其他如土地规划、土地计划、许可等手段，因此，通过颁布及执行土地政策，政府可调节、控制城市发展的规模、速度、结构等，实现城市发展的目标。

三、我国现行城市土地政策存在的问题

土地政策是一个大的体系，本文仅就与我国城市发展密切相关的城市土地的所有权、使用权政策以及城市土地利用政策进行分析。

（一）从城市土地所有权政策角度分析

欧美国家的地方政府财政收入主要是地方居民缴纳的房产税、个人所得税等，其目标主要是为本地居民提供教育、医疗、治安等公共产品。中国地方政府除了提供公共产品之外，更主要的是应对上级政府的考核，城市土地便成了发展本地经济并实现地方官员晋升的最有利工具。为了地方的GDP与税收，他们积极招商引资，廉价出售大量工业用地，城市之间展开“以GDP考核为基础的锦标赛竞争”，涌现大量低水平重复建设工程，既浪费了土地资源，又污染了环境。地方政府面对商业用地及房产开发，通过控制供地的时间、节奏、总量、方式等高价出让土地，导致地价高涨并助推房价，目的是为了地方GDP的最大化，去实现上级政府的要求。造成如此局面，是由于地方政府角色定位不清。地方政府一方面从公共管理者的角度管理土地，另一方面又从所有者的角度交易土地，“以地生财”。城市土地归国家所有，地方政府在代表人民行使土地所有权时，应注重公共管理者角色作用的发挥，弱化其土地经营者的角色，可在不损害国家对土地所有权的前提下，寻求地方政府逐步退出土地市场。

（二）从城市土地使用权政策角度分析

我国土地使用权批租，以2009-2011年上海土地供应数据为例，三年的土地有偿使用率平均为59.05%，有偿使用率还不够高，反证出以划拨方式获得土地的还是量多面广。在土地使用年限问题上，住宅土地使用期限与地上房屋的建筑寿命不相匹配。目前我国大多数商品住宅建筑使用寿命是低于70年的，即土地使用权未到期，地上的房屋已破败，在无法及时更新的情况下，许多高收入城市居民将购买他处房屋，增加了未来的住房需求，原有的住宅小区则形成城市贫民窟。因此，在土地使用期延续政策出台之前，如何增加城市中心的活力将可能成为城市政府面临的更大问题。工业用地亦然。是否可适当缩短工业用地使用期限，提高工业用地利用效率？由于城市土地和农村土地的所有权性质不同，使用范围也不同，城乡一体化如何解决土地使用权问题，也是需要我们认真考虑的。

（三）从城市土地利用政策角度分析

随着城市用地需求不断增加，国家每年的建设用地指标中约70%为农转用土地，其中工矿仓储用地比例较大。从近几年数据来看，工矿仓储用地占比都在30%左右，而住宅用地占比仅在20%左右。以上海为例，2012年上海出让地块共684幅，出让面积约2463万平方米，其中工矿仓储用地分别约占66%与60%，而住宅用地仅约占19%与28%。2011年上海工矿仓储用地面积8540万平方米，占建设用地面积29%，而国际同类城市一般在15%以下。长期以来我国城市发展用的是粗放低效利用土地的模式，每亿元GDP占用建设用地规模分别是21世纪初美国、日本、韩国地耗水平的2.3倍、8倍和4.8倍。

在城乡统筹发展背景下，城市的发展不能再以占用宝贵的农地、耕地资源为代价。随着我国城镇化的快速发展，对土地的需求不断增加，有限的城市土地资源与巨大用地需求的矛盾日益凸显。我们的任务是，提高城市土地的利用效率，提高居住、休闲、娱乐、绿化等用地比例，降低城市工矿建设用地比例，优化城市的生态环境，把“以人为本”的理念贯串于城乡一体化中。

四、运用土地政策促进我国城市发展的思路

（一）制定与完善统筹城乡发展的土地政策

当外部环境发生变化时，需要有新的土地政策与之相适应。改革开放以来，我国土地政策是围绕城市发展而制定的。为推进城乡一体化发展，应梳理、修订、完善现有土地政策，以适应城乡统筹发展的土地政策。其中最重要的是消除土地所有权及使用权的“二元性”，农村土地所有权应与城市土地所有权具有平等的法律地位，城市政府不再垄断土地一级市场，农村集体经济组织也可直接出让土地。农村土地使用权与城市土地使用权一样应进行市场化改革，赋予农村宅基地完整的物权，允许城镇居民购买集体建设用地使用权，为避免在此过程中出现的耕地流失，可通过加强土地用途管制予以解决，而非一味采取“堵”的策略。为真正实现城乡土地产权的平等，政府应将其土地所有权人与行政管理者的角色分开，政府可下设土地公司，将原有政府土地经营的职责全部交给土地公司，通过土地公司在土地市场上交易土地。

（二）注重城市发展的多元目标

目前世界许多城市政府越来越注重城市的宜居性，这代表了未来城市发展的方向。因此我们应将城市经济、社会及可持续发展目标等并重，或对经济之外的其他目标有所侧重，如：地方政府提供一定土地给城市贫民，让所有的城市居民都能公平享有城市公共服务设施，实现城市居民的“空间平等”；增加城市绿化、休闲土地的比例，减少工业用地比例；预留未开发土地为生态之用。城市政府应将土地政策与环保政策更好地结合起来，实现既保护环境又促进土地开发的目的。此外，应当在土地政策目标和实现城市的多元化目标之间寻求平衡，要么最大化资源条件，要么降低政策目标标准。

（三）提高城市土地利用效率

要提高城市土地利用效率，重要的是分析产生问题的背后原因。如果城市政府之间仍存在“GDP竞赛”，城市政府大量低价出让工业用地，土地闲置浪费的现象就不会消失，对城市原有的土地进行再开发、提高工业用地容积率、缩小新增建设用地规模等措施也就无济于事。因此需要研究如何发挥省级政府作用，促使城市间政府合作或改革官员考核机制等。

工业用地价格低也会影响土地利用效率，因为厂商宁可迁址到新的地方也不愿在原地再开发，类似的情况荷兰也发生过。为了提高土地利用效率，我们可以借鉴国外的经验，荷兰土地经济学家Needham提出多功能多用途使用土地的观点：在同一地点建高楼或地下空间，用于办公、购物、居住、学校等，并可分时利用这些不同的功能，如白天用于学校，晚上用于居住等。类似的国外观点及做法对我国的城市土地集约利用不无启发。

（四）运用多种土地政策手段

目前我国城市开发大多通过土地征收的方式获取土地使用权，随着农民对自身权益保护意识的增强以及土地征收法律制度的完善，这一手段在未来将仅能用于城市的公共利益目的。城市政府为了更好地实现城市发展目标，可以通过购买、征收以及优先购买等手段去获得土地。以购买的方式获得土地，政府如同一个独立的市场主体，与众多私人开发商平等地竞争，政府拿地的成本会比较大，甚至拿不到土地。政府也可以运用交换土地模式去获得土地，即政府购买了开发商的生地，按照城市规划要求完成基础设施建设后，再将同一位置或其他位置的土地卖给此开发商，并准许其在土地上进行房屋建造。政府也可以与私人开发商组成开发公司，联合开发，双方共担风险，项目开发结束，公司即告解散，政府授予私人公司特许权，承担项目外围的基础设施建设，进行城市开发。至于优先购买权，只是在同等条件下政府可优先获得土地，目前我国对“同等条件”的界定还不甚清晰，外国也无可借鉴，在此不作评述。

（五）加大土地政策执行力度

要提高运用土地政策促进城市发展的有效性，政策执行是一个重要的因素。政策目标的实现，90%取决于政策的执行。政策不仅应约束开发商等经济主体，也应约束城市政府自身。目前我国不仅存在政府对开发商违法行为执行不力的问题，如闲置土地不收回等，更多的是政府本身违法的问题。违法行为的背后其实是所谓“实用主义精神”的支撑，即对行为人有利的政策就执行，反之则想尽办法忽略政策。针对开发商等经济主体的“实用主义精神”，政府要有所作为，有效的约束方法是增加城市市民对城市发展的参与度以及政府信息的透明度，以防止政府在土地利用上的任意武断决策，更重要的是杜绝政府与开发商之间的任何利益关系。

（作者单位：华东师范大学）