小城镇存量土地分类及成因研究——以成都市元通、三道堰镇为例

付鎏竹

(西南交通大学, 四川成都 610000)



小城镇存量土地分类及成因研究
——以成都市元通、三道堰镇为例

付鎏竹

(西南交通大学, 四川成都 610000)

在快速城市化发展的背景下，城市的建设用地规模已接近城市开发的增长边界线，已经没有新的土地可以继续支撑城市的快速扩张。旧有的“粗放型”小城镇建设将逐步退出时代的舞台，取而代之的是以“存量挖掘”和“内生依托”为特征的新型城镇化模式。虽然面向城镇存量土地的再开发逐渐成为地方政府解决土地资源紧缺的重要途径，但是对于存量土地却没有系统的分类，在存量土地盘活过程中也缺乏相关土地政策的支撑。研究小城镇存量土地的再利用，可以对城镇土地进一步优化配置，以求得城镇土地资源的最优配置和最佳使用。文章通过对成都小城镇存量土地的分类以及提出相应的再利用模式与政策建议，探索成都小城镇存量土地再利用的新途径。

存量土地；闲置用地；低效利用土地；小城镇

研究存量土地再利用的意义在于提高土地的利用效率，体现土地利用价值。目前，存量土地的分类并没有一个统一的分类标准，本文尝试从不同的角度对存量土地进行分类。

1　成都小城镇存量土地的分类

依据土地权属和使用情况相结合的原则，将研究区域的存量土地分为两个大类：闲置土地和低效利用土地。闲置土地包括空地和废弃地。空地主要指的是土地使用者通过拍卖或转让方式取得土地的使用权后，未有充分理由或未经过当地有关部门同意，在规定时间内未动工的土地。这类土地产生的原因包括政府盲目供地，建设监管不到位，土地利用总体规划与城市规划缺乏衔接，以及企业资金匮乏无法开发，企业囤地投机升值等等。废弃地是指因为历史原因或者是土地使用性质的原因无法重新投入土地交易市场而被闲置的土地。

低效用地是指已经被利用的土地，只不过是利用的效率比较低，土地产出的效益和社会经济发展的状况不相匹配且不符合环境保护与风貌保护要求。笔者将低效利用土地分为三类：(1)低效工业用地。主要包括产出较低、半停工停产的企业厂房或者与现阶段的城镇功能、结构不相适应的工业用地。(2)城镇危旧房：主要是指在城镇中由于历史或者市场原因遗留下来的，包括矮旧建筑、集贸市场用地、环境差、产权关系复杂急需改造更新的低质量建筑等。(3)小产权房：“小产权房”是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员所拥有的住房。这里所指的存量土地类型是指长期空置且住房条件较好的小产权住宅。

2　元通镇及三道堰镇的存量土地分类及规模

元通镇的存量土地主要包括两个大类：闲置用地和低效利用土地，其中，闲置用地是指废弃地，低效利用土地包括危旧房和低效工业用地。低效利用土地在元通镇存量土地中所占比例为94 %，闲置用地仅为6 %。其中，低效工业用地在元通镇存量土地中所占比例较大，达到了88 %(表1)。

三道堰镇的存量土地主要包括两个大类：闲置土地与低效利用土地。闲置土地主要是指空地，低效利用土地主要包括3个小类：危旧房、低效工业用地、小产权房。根据三道堰的存量土地分布如图和各类存量土地的统计表可知：两大类存量土地各占存量土地61 %、39 %，其中低效利用土地中危旧房、小产权住房、低效工业用地所占存量土地总量的比例依次为5 %、16 %、35 %。三道堰镇存量土地中低效利用土地面积总量较多，达到了45.84 ha；其中工业用地的面积最多，为29.4 ha，镇区内危旧房和小产权住房面积较少，为3.73 ha和12.71 ha(表2)。

3　小城镇存量土地形成因素分析

3.1拆迁改造困难

这一类存量土地产生的原因主要是针对低效利用土地一类中的历史更新街区和镇区老旧建筑而言的。对于城镇

表2　三道堰镇各类存量土地构成

中心区存在的老旧建筑的更新再利用项目，房地产开发商对被拆迁居民的补偿金往往无法达到居民的期望水平。在现有的土地再利用收益的机制中，原土地权利人无法直接参与到开发中去，原权利人只能在拆迁中争取最大的利益，这就客观上加大了拆迁的难度，同时也增加了被拆迁居民对于自己原有居住街区被更新改造的抵触感。笔者在元通古镇历史保护街区的实地走访中发现，大部分的原住居民表示不愿意搬离现有的居住区，希望历史街区的更新改造能更多的是原址安置。

3.2土地的使用功能已经不再满足现在城市建设的需求

城镇功能结构的演变是伴随着社会经济的发展进行的。低效工业用地和废弃地都是因为土地原有的使用功能已经不再符合城镇现有的功能结构，因此需要进行土地的二次开发利用。随着经济体制的调整,原计划经济下的许多企业生产陷入停产与半停产状态,工业企业被闲置。这就形成了城镇中心区位的一些存量工业用地。还有一部分的存量工业用地是新建企业,受物价上涨、投资办厂计划不周等影响,因资金不足,只好将一些基建项目压下来,导致部分土地闲置。随着城镇的建设，早期开发的住宅、工业厂房、铁路等基础设施，已经危旧破败，或者不符合城市功能布局需求，需要更新改造再利用。很多老旧厂房和废弃地在城镇布局上经常与其他类型用地交错分布，形成大范围的混合地区。工业企业与住宅、办公、商业服务、农田混杂交错，相互包围，缺乏明确有序的城镇功能分区。这类存量土地的现状特征就是房屋破旧、设备简陋、效益低下，对居民生活干扰较大，也不再满足城镇产业的发展需求，同时也对城镇宜居的生态环境造成了较大影响。

3.3国有土地与集体土地分离

这类存量土地形成原因主要是针对小产权房以及部分无证、效益低下的工业用地。国有土地和集体土地将土地使用进行了城乡分离，这两种不同的使用制度使得土地资源无法在一个整体的城乡区域范围内进行合理流动。依据《土地管理法》，农村土地进入市场的权力掌握在国家手中，政府征地无须考虑征地范围和公共利益，只需先征地，再通过“招拍挂”的方式获得土地增值收益，再由市场主体开发商业地产等经营性项目，农民不具有农地转让权和收益权。农村土地无法直接进入城市建设用地使用权市场，获取土地增值收益，导致农民权益受损。由于农村集体土地的征收成本较低，地方政府在城镇建设过程中往往就选择避开老旧城区，在城镇边缘区开始新城区建设，导致城镇空间扩张速度过快。

3.4乡镇企业推动小城镇工业化进程

这类原因同样也是推动了小产权房以及部分无证、效益低下的工业用地的兴起。虽然政绩考核标准在不断改进，但经济指标仍是政绩考核的核心指标。招商引资是地方政府实现政绩的最好手段，在招商引资的过程中，地方政府之间存在着恶性竞争：以低廉的低价来吸引外地投资。通常的运行模式是根据投资者投资规模、年产值、带动效应的不同，量身定制土地优惠政策，各地政府为了争取到投资商，不惜竞相压低土地价格，导致一些企业原本并不需要那么多的土地，但却“狮子大开口”，大片土地被“蚕食”，造成大量企业用地快速扩张，土地利用效率低下。通过低价获取的土地，在许多投资者看来也就不再稀有了。大量的工业用地并没有实现其真正的价值。部分企业由于市场变化大，本身并不稳定，可能在拿地建厂的过程中，市场上就出现了新的情况，厂还没有扩建好，企业经营形式就已发生变化，土地被闲置。

3.5土地区位条件不佳

区位条件也是衡量存量土地潜在价值多少的条件之一。很多存量土地得不到更新改造的原因就是因为它不满足开发商追求经济效益最大化的需求。对于开发商而言，存量土地区位条件优越，才能快速得到使用者的认可和接受。因此位于区位条件好的存量土地，能更快的列入再开发计划中，需要改善区位条件后才能再利用的存量土地，往往会被开发商忽略。在小城镇的存量土地中，很多低效的工业用地得不到再利用，根本就在于交通不便利，基础设施较差。这部分土地如果要进行再利用，就必须要投入更多的基础设施建设资金。并且区位条件不好的存量土地，可能并不具备较高的转型价值，土地的再利用价值不高。因此对于这一部分的存量土地，政府往往选择让其自然消亡。

4　结束语

土地资源是有限的，不可能无限制供应，因此城镇就不会一直以增量的方式发展下去，这也与可持续发展的理念相违背，推行存量土地的再利用势在必行。存量土地再利用的动力更多的来源于存量土地所承载功能的提升，形成内生性的发展动力，而不是过分的依赖外延式、投资驱动的模式。现今小城镇普遍存在城镇建设面积、人均建设面积偏大的问题，盘活存量土地，控制增量土地将成为小城镇未来土地供应的重要导向。本文在传统的存量土地分类基础上，基于土地的性质和使用状况，总结了成都小城镇存量土地的类型，并结合元通镇和三道堰镇进行实例分析，希望对其他小城镇的存量土地的整理和再利用提供一定借鉴。

[1]何芳.城市土地再利用产权处置与利益分配研究——城市存量土地盘活理论与实践[M].北京:科学出版社，2014.

[2]邹兵.由“增量扩张”转向“存量优化”——深圳市城市总体规划转型的动因与路径[J].规划师,2013(5):5-10.

[3]刘怡.基于数据挖掘的城镇存量建设用地识别研究[D].浙江大学,2012.

付鎏竹(1989～)，女，研究生,研究方向为城市规划与设计理念、历史城镇保护与发展。

TU98

A

[定稿日期]2016-03-09