城镇化、转移支付与地方官僚腐败

罗也骁，段龙龙

（西南交通大学经济管理学院，四川　成都 610031）

城镇化、转移支付与地方官僚腐败

罗也骁，段龙龙

（西南交通大学经济管理学院，四川成都 610031）

用于弥补地方政府财力不足的纵向转移支付制度和广泛实施的新型城镇化战略对我国地方腐败水平产生了明显影响。研究立足空间视角，借助空间面板杜宾模型极大似然估计法对我国2000-2013年31个省市自治区的城镇化、转移支付与地区腐败发生率之间的关系进行了深入探讨，实证发现：城镇化通过强化地方官僚晋升预期的“基建投资”冲动和降低临近地区的引资成本而助长地区腐败；中央对地方的转移支付因产生明显的属地“粘蝇纸”效应和空间外溢效应促进了地方官僚腐败；虽然直接支撑城镇化建设缺口的转移支付有利于通过“标尺竞争”秩序约束本地腐败累积，但又会因地区间“政绩竞赛”增加官员的寻租动机。因而从腐败的诱发多重根源来看，遏制与地方政府行为直接相关的财政性因素显得更为重要。

新型城镇化；转移支付；官僚腐败；空间面板杜宾模型

一、引言

新型城镇化已被我国决策层视为“十三五”时期乃至更长发展阶段应对经济下行压力、释放和扩大内需的重大战略举措。《国家新型城镇化发展规划2014-2020》中明确提出：未来5年要将我国的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别提升至60%和45%。到目前为止，我国的城镇化仍然属于政府主导的外生性城镇化模式，市政建设过分依赖公共财政，城镇用地过分征用优质耕地，已产生明显的财政债务风险和利益分配冲突。因此必须尽快建立适用于多级经济主体的城镇化成本分摊机制。因受分税制后“财权上收，事权下放”的非对称性影响，基层地方政府用于城镇化的可支配财力严重不足，因而对中央的转移支付资金依赖尤甚。

目前，大多地方政府善于通过“招商引资”、“土地财政”和“间接举债”等方式补充财力缺口，多数诱发了严重的工程与土地领域腐败。郭庆旺认为：在中国式财政分权的制度逻辑下，腐败问题的根源在于地方政府的行为激励扭曲。除了纵向发包的官僚“贤能体制”之外，最为关键的当属改革不合理的转移支付机制［1］。高质量的转移支付制度可以通过央地间财力的二次划分改善政府间财政状况，有利于地方政府财政能力建设和公共服务均等化，从而抑制地方官僚为扩充财力弥补城镇化建设支出缺口而采取的腐败行为［2］。而城镇化如何影响官员腐败？学术界对此存在诸多争论。Michael强调，从动态角度来看，城镇化是一国从低收入阶段向中等收入阶段乃至高收入阶段跨越的经济规律，因此立足经济增长抑或市场化扩张的视角，容易得出城镇化有利于通过扩大市场规模、促进要素集聚与流动来降低腐败水平的相应结论［3］。但同时，对于大多数发展中国家而言，城镇化又必然伴随着大量的公共建设投资利用与支出。刘勇政发现：在市场发育不完善且政府垄断过多经济资源的前提条件下，城镇化很容易产生严重的工程寻租和项目腐败［4］。西方财政联邦主义学说一直将腐败作为一种政府官僚行为，认为它与公共部门的激励机制和属地公民对公共事务 “用脚投票”监督责任的卷入程度密不可分［5］。因此Toke等人通过对腐败本身的研究，发现腐败问题的核心是政府支出行为或官僚竞争行为变化所导致的公共资源配置扭曲［6］。与发达国家相比，发展中的国家的腐败问题呈现出频率高发、形式多样、领域广阔等诸多特征。但多数腐败问题都可在自身经济发展过程中予以逐步消除。城镇化进程便是其中之一，中国的城镇化很大程度上具有向地方政府分权的经济特征，因而可以通过地区尺度上的财政竞争和政治锦标赛约束地方官僚腐败［7］。但同时，不断向基层政府下移的城镇化政治任务又会加速地方政府以筹措财政资金为目的的赤字竞赛，从而加剧地方债务膨胀风险，引发土地财政为依托的掠夺式发展行为［8］。因而，现有研究将重点聚焦在城镇化过程中的政府生财能力和税源扩充渠道建设上，试图通过扩大地方政府财政汲取能力抑制预算外财政或举债所导致的腐败行为。

尽管央地财力倒挂会在一定程度上延迟地方政府完成属地城镇化目标任务的时间节点。但以改善地方政府间财力和公共服务质量为宗旨的转移支付制度却起到了不可忽视的作用。徐静指出：转移支付一旦被地方政府用于支持城镇化所需的财政开支之时，往往带来的却是严重的官僚腐败问题［9］。目前学术界对转移支付和腐败的研究主要涉及如下几个方面内容。一是从中央对地方转移支付的总量和区域差异入手，分析既得转移支付水平与属地腐败发生率之间的关系，发现转移支付通过增加地方基建投资和降低对地方可支配财力的监管力度而提升腐败水平［10］；二是从争取转移支付的权力视角入手，将转移支付增加的根源归于央地间的政治关联，从而强调转移支付与权力滥用的不可分割性特征［11］；三是分析转移支付的内部结构与腐败之间的因果关系，认为相较于一般性转移支付而言，专项转移支付的腐败促发效应更强，且对资源配置的破坏效应更甚［12］。综上来看，国内尚未有将三者有机结合从转移支付助推城镇化发展的角度探寻腐败形成的研究出现，同时，随着地区专业化和国内市场的整合发展，城镇化推进过程中大量的公共财政支出和转移支付资金会带来明显的空间溢出效应，不能再遵循传统平面研究思路单纯考虑地区内部的资源交换与配置问题。是故，立足空间视角，将转移支付放在城镇化范畴之内研究其与地区腐败之间的相互关系，并重点解释城镇化和转移支付的空间依赖关系对我国区域腐败发生率之间的影响差异是本文的一项理论创新，也给我国各级政府在新的历史阶段上出台适合自身发展阶段的腐败治理策略提供了思路借鉴。

二、研究设计

（一）变量设定与数据来源

在国内外已有研究成果的基础上开展新时期中国式城镇化、转移支付对地方官僚腐败水平的影响研究需要首先明确各变量的主要测量方法和界定标准，学术界认为：影响某一经济体或地区腐败的因素颇多，除了覆盖经济增长、市场发育、财政支出等经济变量之外，还受到公民意识、政府规模、民主水平等政治因素和社会保障、社会组织能力、宗教行为等社会文化因素的共同影响［13］。因此研究将重点放在城镇化过程中政府的财政能力变动、央地间转移支付对地方政府的腐败行为的影响层面。是故，若将官僚腐败视为研究的因变量，核心自变量仅仅涉及到城镇化和转移支付两个维度，其他的影响变量虽有所涉及，但也只会将其纳入控制变量范畴，以免影响主体结论。

1.因变量：地方官僚腐败发生率（COR）的测量

如何测量地区腐败？目前仍是学术界热议的话题之一。从最新的研究成果来看，腐败的测量总体上可以归纳为主观评估与客观评估两类方法。所谓主观评估，是以一国的政府执政的清廉程度和治理能力为基础，根据本国公民对政府及其官僚的腐败主观评价程度设计诸多测量指标进行样本调查而得出，具有动态、灵活等优势。目前使用较为广泛的是以国际透明组织发布的年度清廉指数（CPI）、世界银行的腐败控制指数 （CC）以及世界经济论坛公布的全球贿赂和回扣指数（GRC）等。客观评估方法以某国司法和纪检部门已经查处或立案的腐败事件为指标，虽然有时效性和概率遗漏的瑕疵，但较为精确地反映了国内整体腐败发生水平的变动趋势，亦符合于跨地区研究的数据标准。国内主流研究大都以此作为测量中国腐败发生率的定量基准［14］。但需要注意的是，我国对腐败案件本身并没有直接统计，而是将腐败案件划分为官员渎职、贪污与贿赂、权力滥用、职务犯罪等几个方面，我们在处理时需要对其进行加总。同时考虑到地区人口规模膨胀对腐败基础水平的异质性影响，需要对政府公职人员数量进行统一平减处理，使用每万公职人员腐败立案数作为研究采纳的腐败发生率指标。

2.自变量：城镇化（UI）与转移支付（TP）的测量

传统的城镇化主要强调的是农村人口向城市逐步转移的经济过程，在统计口径上多以城乡户籍加以区分，党的十八大提出的新型城镇化概念，更加注重的是以人为核心的城镇化过程，突出农村人口生产生活条件的城镇化适应性。分别从产业支撑、城乡公共服务与社会保障一体化及城市土地空间利用集约化等角度赋予了城镇化新的时代特征。因而当前的城镇化测量应当主要考虑的是地区的常住人口城镇化率和非农产业支撑城镇化率，我们倾向于使用前者，以突出农民工群体融入城市的真实水平。

除了城镇化指标之外，真实转移支付水平的测量也是值得关注的一个话题，因为我国的转移支付制度起源于“分税制”改革，因此中央对地方的转移支付尺度由多个层次构成，目前央地间的转移支付主要包括财力性转移支付和专项转移支付两类。从财力匹配的视角不难发现：地方实际获得的转移支付额度要少于统计公布的转移支付总量，这是由于实行了体制上解放和两税返还政策。因此考虑地方政府实际的转移支付额度之时，应当扣除体制上解放的资金数额，将其换算为辖区实际获得的转移支付净值。同时考虑转移支付财政供养人口的膨胀系数，统一平减为辖区人均转移支付净值。

3.其他控制变量的测量

除了核心变量之外，影响地区腐败水平的还包括一系列其他控制变量，本文使用的控制变量包括：城乡收入不平等（IDI）、政府规模（GS）、经济增长（GDP）、非生产性财政支出比重（UFD）、开放水平（OP）、国有经济比重（RS）以及土地财政系数（LF）等。之所以选用上述变量是由于先验文献均证明过其与官僚腐败有明确的因果关系。在变量的具体计算层面，城乡收入不平等指标我们使用城乡居民可支配收入比替代；政府规模使用行政性费用占地方政府财政支出的比重表示；开放水平使用进出口总额占GDP的比重代替；国有经济比例与土地财政系数分别借助工业国有规模以上企业产值占工业总产值的比重和土地出让金总额占地方决算财政收入的比例来表示。上述指标数据均来自于历年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》，在此一并交待。

（二）模型构建与实证框架

我们使用的是全国31个省市自治区2000年到2013年的省际面板数据。在构建正式的计量经济模型之前，可根据已有文献提出城镇化、转移支付分别与地方腐败之间的关系假说。分别如下：

假说1：单纯的城镇化进程通过改善地区增长绩效、扩大城乡市场整合和公共服务质量降低腐败水平，但如果将城镇化过程视为公共建设支出的扩张过程，则城镇化会加剧地区腐败。

假说2：转移支付降低了地方政府的财政努力增强了地方政府向中央政府的竞争性游说增加了地区腐败水平.

在模型设定方面，为了反映新时期市场一体化和区域经济抱团化发展条件下的各经济变量之间的传导逻辑，将地理临近条件下推进城镇化的公共设施投资和转移支付政府间财力均等效应下的空间外部效应和地方政府行为的空间近似性特征纳入分析框架。选择包含地理维度的空间面板计量模型较为合适，而在诸多的空间面板计量方法中，经过模型设定的检验和诊断，最为符合的当为空间面板杜宾模型（SPDM），其设定形式如下：

其中：Wij为空间权重矩阵；Xit为自变量集合，包括城镇化与转移支付两个核心自变量和其他控制变量；μi，γt，νit为随机误差项，ρ、βk和θk为待估参数。

在进行实证估计之前，有两个问题需要注意。一是关于空间权重矩阵Wij的设计，我们使用的是空间重心距离标准。将两省之间的空间权重关系定义为两省省会城市之间经纬度欧几里得距离平方的倒数。这里的权重矩阵W是一个（N×T）×（N×T）的分块矩阵，矩阵中的非对角元素全部为0，而对角线上的每个元素又是一个31×31的方阵，且满足W2000= W2001=●●●=W2013。

二是模型各变量的平稳性问题，需要对变量进行描述性统计和单位根检验。在一般统计学意义上，对于量纲的处理可以优先使用对数变换的方法进行平稳性矫正，而后再进行单位根检验，如此能最大程度地避免参数估计的伪回归性。各变量的描述性统计和单位根结果如下：

表2.变量的描述性统计结果

表3.变量序列的面板单位根检验结果

三、实证结果与分析

相对于其他静态面板参数估计而言，空间面板杜宾模型使用的是与最小二乘估计所不同的极大似然估计方法，在揭示静态模型所不能揭示的空间信息之外，还提高了参数估计的有效性。更重要的是，空间面板杜宾模型还能通过参数总效应的分解，将变量之间的贡献划分为直接和间接效应两类，方便研究者对潜在经济因素的深入挖掘。同时在参数估计的具体过程中需要进行豪斯曼检验，以确定固定效应或随机效应的适用性。多模型估计之时，共线性问题难以回避，因而在克服这一问题可采取逐步回归（SRM）方法予以解决，利用Stata12.0软件实施参数估计的具体结果如下：

表4.转移支付、城镇化与官僚腐败决定的空间面板杜宾模型参数估计结果（被解释变量为对数化腐败发生率）

从表4中的参数结果来看，大部分因果关系符合假设预期，但也有部分结论与假设恰恰相反，值得深思。首先从地区腐败自身的空间关系来看，实证结果非常支持腐败自我复制及属地棘轮效应的主流观点，且中国式腐败往往存在较强的地理临近组团性特征。

其次，实证结论表明城镇化与转移支付对腐败的影响机制存在明显的异质性。相较转移支付而言，城镇化对腐败的影响更为直接且深入，既存在显著的本地效应又依赖于空间溢出效应，反之转移支付则主要通过空间渠道影响地区腐败。从系数的符号和大小来看，两者对腐败的影响机理也显示出高度差异。城镇化的本地效应通过不断扩张的公共设施投资需求助长腐败，而空间效应则通过城镇化的投资乘数和市场外部性加速了地区大市场的整合与集聚，借助范围经济促使了地方公共支出行为和竞争行为的同步性，遏制了官僚腐败。但城镇化的腐败空间约束机制要显著强于城镇化属地腐败促进机制。相反，转移支付的本地腐败强化效应则不显著，更多地表现为转移支付带来的地方政府财政竞争条件下的支出行为失序、以及由此引发的预算软约束问题和贿赂型腐败。

城乡不平等、地区开放水平、国有经济比重、经济增长等宏观与结构性因素主要是从空间层面对地区腐败产生影响，而政府规模、非生产性财政支出比重、土地财政依赖水平等直接体现政府特征或政府支出行为的变量则是通过本地与空间双重维度对地方腐败发生形成传导逻辑。一旦考虑地理邻近性带来的空间外溢效应，则中国的地区腐败水平就会演变成近似的中心-外围结构格局。传统收入不平等、国有经济比重、政府规模、非生产性财政支出、土地财政依赖等与腐败呈现负相关关系的关键变量都会通过施加在空间上的地方政府逐底行为而将腐败风险向外部转移，从而降低中心内的腐败累积弊病。

四、主要结论与政策意蕴

研究利用我国31个省市自治区“十五”时期以来的发展指标数据，立足空间视角和当代中国央地政府间财政分权关系格局出发，探讨了我国城镇化战略、转移支付制度运行与地方官僚腐败之间的逻辑关系，得出了许多有益的结论，主要如下：

其一，以公共财政兜底的中国式城镇化因依托超常规增长的基础设施投资容易引发以项目审批权竞争为标的的官僚腐败行为，这与财政联邦主义情境下城镇化发展带来的市场化发育对地方腐败的制衡效应恰恰相反。同时，当前中国快速城镇化进程中的腐败扩张逻辑还与区域经济“抱团竞争”条件下达成属地执政目标任务而在空间层面上广泛实施的“政治锦标赛”息息相关，临近地区的城镇化水平越高，就越有利于形成抑制本地腐败的“虹吸”效应。因此在未来的城镇化目标设置和反腐败战略设计上，要注意相对发达地区因城镇化建设任务而带来的腐败窝案高发，监控城镇化专项资金的使用主体与过程。

其二，虽然按照地方财政能力和辖区人口供养所设计的财政转移支付制度有利于通过分权机制和“蒂伯特”竞争约束地方腐败，但在中国纵向发包的压力式体制下却通过地方政府间时空并存的 “标尺竞争”和以投资主导的“增长竞赛”不断强化属地腐败发生率。这种腐败的放大效应在空间维度上要远远强于辖区内部，因此现行不合理的转移支付制度必须尽快实施改革，特别是调整审批权过于集中的专项转移支付体制，按照功能、用途和期限将其变更为私人权力难以介入的分类拨款制。

其三，只有将转移支付制度内生于城镇化战略的条件下，地方政府才更偏好于在中央政府的预算约束和激励机制下形成改善地区发展绩效和公共物品供给质量的良性发展秩序，降低地区腐败。但不论在辖区内转移支付如何通过改善地方政府可支配财力和财政支出行为，也无法在空间层面上约束转移支付带来的腐败外溢效应，这是地方政府间关于财政支配权讨价还价的最终后果。今后的反腐败战略必须清楚地认识空间因素的相互作用，在官员选拔任用和异地交流方面尽可能削弱腐败空间外溢性所带来的跨界传导。

其四，在诸多经济要素中，与地方政府之间相关的财政和行为要素对地方腐败的影响较传统结构和总量性要素更为直接，因此短期内对于地方官僚腐败行为的控制首先要从与之联系紧密的财政和职能要素入手，通过新一轮财税体制改革，保障地方政府的合法财力来源和强化生财能力建设，重点通过因素法转移支付制度的系统改革和全口径预算改革，解决当前央地间财力倒挂的建设困境和地方公共财政支出乱象，以此解决以补充地区财力缺口所激发的一系列腐败难题。

［1］郭庆旺，吕冰洋.中国分税制：问题与改革［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.10

［2］CLESSMANNGMARKWARDTOneSizeFitsAll？Decentralization， Corruption， andtheMonitoringof Bureaucrats［J］.World Development.2010，（38）：631-646.

［3］Michael S.Delgado，Nadine McCloud，Subal C.KumbhakarA generalized empirical model of corruption，foreign direct investment，and growth［J］.Journal of Macroeconomics. 2014，（42）：298-316.

［4］刘勇政，冯海波.腐败、公共支出效率与长期经济增长［J］.经济研究，2011，（9）：17-28.

［5］Daniel O.Does fiscal decentralization mitigate the adverse effects of corruption on public deficits？［J］.European Journal of Political Economy，2013，（32）：205-231.

［6］Toke A，Jayasri D，Vania S，Governanceregimes，corruption and growth：Theory and evidence［J］.Journal of Comparative Economics，2008，（36）：195-220.

［7］Aboubacar D，Kevin S.Bureaucratic competition and public corruption：Evidence from transition countries［J］.European Journal of Political Economy，2014，（35）：75-87.

［8］罗也骁，段龙龙，胡春.财政分权、政府规模扩张与官员腐败——基于中国省际动态面板数据的研究 ［J］.上海经济研究，2015，（1）：59-68.

［9］徐静.政府公共支出结构对腐败的影响效应分析［J］.中南财经政法大学学报，2012，（2）：15-21.

［10］范子英.转移支付、基础设施投资与腐败［J］.经济社会体制比较，2013，（2）：179-192.

［11］范子英，李欣.部长的政治关联效应与财政转移支付分配［J］.经济研究，2014，（6）：129-140.

［12］方红生，张军.财政集权的激励效应再评估：攫取之手还是援助之手？［J］.管理世界，2014，（2）：21-31.

［13］吴一平，芮萌.地区腐败、市场化与中国经济增长［J］.管理世界，2010，（11）：10-17.

【责任编辑：张西山】

Urbanization，Transfer Payments and Local Bureaucratic Corruption

LUO Ye-xiao，DUAN Long-long
（College of Economics and Management，Southwest Jiaotong University，Chengdu，Sichuan，610031）

The longitudinal transfer payment system and new urbanization strategy have noticeable impact on China’s local corruption.This paper，based on spatial perspective and SPD maximum likelihood estimation method，makes an in-depth discussion of the relationship between urbanization，transfer payments and local corruption in thirty one provinces，autonomous regions and municipalities from 2000 to 2013.What the empirical study suggests are as follows：urbanization fosters corruption by enhancing“infrastructure investment？”impulse of local bureaucrats and reducing the cost to attract investment in adjacent regions；central transfer payments to local governments facilitate the corruption of local bureaucrats as they have significant territorial“flypaper”effect and spatial spillover effect；transfer payments increase the motives for rent-seeking with power due to regional “achievement competition”，though they directly meet the need of urbanization and help restrain local corruption by“yardstick competition”order.In view of various causes for corruption，it is more important to constrain the fiscal factors directly related to the behavior of local governments.

new-type urbanization；transfer payments；bureaucratic corruption；SPDM

F 810.2

A

1000-260X（2016）04-0088-06

2016-02-04

江西省十二五规划基金项目：“江西新型城镇化模式和路径选择研究（13JL06）；中央高校基本科研业务费“承接转移产业对反哺四川农业的作用机制研究”（2010XS51）

罗也骁，西南交通大学经济管理学院博士研究生，从事政治经济学研究；段龙龙，西南交通大学经济管理学院博士研究生，从事财政学研究。