公共文化服务的经济学分析——基于供求视角

安彦林，马　静

（1.山东大学经济学院，山东　济南 250100；2.山东财经大学财政税务学院，山东　济南 250014）

公共文化服务的经济学分析
——基于供求视角

安彦林1，2，马静2

（1.山东大学经济学院，山东济南 250100；2.山东财经大学财政税务学院，山东济南 250014）

公共文化服务是文化服务的重要内容，主要是用来满足公众基本文化权益，提供社会可持续发展所需文化条件，提高国民整体素质，增强国家、民族凝聚力，促进文化软实力提升的文化产品。为了更好实现广大公众的基本文化权益和社会公共文化资源的合理配置，有必要从供求视角对公共文化服务进行经济学分析，找到供求均衡的实现路径。地区经济发展水平的差异、财政分权、居民的收入水平、受教育水平、城镇化水平等影响着公共文化服务的供给与需求，使我国公共文化服务存在矛盾的地方。实现我国公共文化服务供求均衡发展的对策主要是健全居民的公共文化服务需求表达机制，发挥好政府的导向作用，完善财政体制，创新公共服务供给方式等。

公共文化服务；供给；需求；均衡发展

在经济与文化日益融合的当今世界，文化服务成为经济增长的重要驱动力，文化服务不仅决定了个人的生活品质，也影响着一个国家的发展水准。十三五规划明确提出：“构建现代公共文化服务体系，推进基本公共文化服务标准化、均等化发展，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益”［1］。公共文化服务作为一种社会产品，由于属于意识形态领域，有其特殊性，但它也有社会产品的一般经济属性。在一般经济领域，供求平衡是合理配置社会资源的有效手段和经济稳定增长的基本目标，在公共文化领域同样追求需求和供给的均衡协调发展。因此，从公共文化服务的供给和需求视角对其进行经济学分析有重要的理论和现实意义。

一、公共文化服务供给与需求基本界定

（一）公共文化服务内涵与特征

公共文化服务属于典型的公共产品。西方许多经济学家对公共产品有经典的描述和定义，萨缪尔森将公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。”［2］公共产品有两个显著特征：消费的非竞争性和受益的非排他性。公共产品大多是优质品，其可以为社会带来较大的正外部效应，这也是各个国家都非常重视公共产品供给的一个原因。

文化服务可以分为公共文化服务和私人文化服务。公共文化服务具有非竞争性和非排他性，是由社会各经济主体提供的，满足作为群体的社会成员公共文化需要的产品。公共文化服务的正外部效应表现在它可以满足人们的精神文化需求，提高人的素质，塑造人的品格，对于整个社会良好风气和社会准则的形成至关重要；同时，优秀的公共文化服务可以提高人力资本，形成和谐的团队气氛，对于经济发展有良好的导向作用。因此，具有公共产品特性和正外部性的公共文化服务对社会、经济及未来一代都能产生深远影响，它的生产和供给，需要政府必要的干预。“文化产品的公共性越强，政府就越有可能运用直接供给文化产品或对文化产品的生产进行资助，或通过规制控制文化产品的生产和分配等方式进行干预”［3］。

（二）公共文化服务供给主体及方式

1．市场还是政府？资源配置的主要方式有市场配置和政府配置，西方经济学家都推崇亚当斯密“看不见的手”的经典理论，强调市场对资源配置的绝对作用。经济体制改革以来，我国政府也不断肯定市场在资源配置中的地位，由开始的基础性作用演变为决定性作用。在一般情况下，市场对资源可以实现优化配置，但市场也存在失灵。公共文化服务由于其非排他性和非竞争性，导致私人不能有效供给；同时，由于其具有较强的正外部效应，政府应对其进行供给。

2．中央还是地方？公共文化服务大多是一种地方性的公共产品，尤其是公共文化设施更是一种明确的地方性公共产品。对于地方性公共产品的供给，施蒂格勒在财政分权理论中指出：“地方政府更加了解其所辖居民的需求和效用，不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，决策应该在最低水平的政府部门进行。”［4］因此，公共文化服务主要由地方政府供给。同时，公共文化产品的受益在一定程度上也有外溢性，如接受过良好的公共文化服务的人口迁徙，将相关社会福利也迁出当地；另外外地居民也可以享受当地的公共文化产品带来的好处等事实的存在，以及地区经济发展和财政能力的非均衡，导致地区公共文化服务供给差距较大，都需要中央政府给予地方政府相应的公共文化资金补助。

（三）公共文化服务需求及分类

经济学中需求是指一定时期内，消费者在既定价格下愿意并且可以购买的商品数量。公共文化服务大多是政府免费提供的，不需要价格支付，因此，公共文化需求是指公众根据自身偏好对各种公共文化服务愿意消费的数量做出的消费选择。公共文化需求是意识形态的公共需求，是发展和享受型的公共需求，居于整个公共需求体系的较高层次。一般来说，居民只有在满足基本的生存需要之后，才会增加对其的需求。公共文化需求包括社会文化需求和国家文化需求，社会文化需求是公民基本文化权益的实现；国家文化需求则表现为公民和社会对国家文化事业的认同，会进一步升华为整个国民素质的提高。

二、公共文化服务供给与需求的影响因素分析

（一）公共文化服务供给的影响因素

1．地区经济发展水平差异。从经济发展水平来看，由于各地自然条件和社会经济条件不同，导致区域间经济发展不平衡。经济水平又决定了当地的财政收支状况、居民收入和消费水平，一般来说经济发展水平越高，财政能力越强，公共文化服务供给的绝对值越高，经济发展水平越高，居民的收入和消费水平越高，对于公共文化服务的需求越大，政府为了满足居民的公共文化需求，公共文化投入也较高。

2．财政分权和转移支付制度。从财政体制来看，我国一直存在中央和地方财权事权不匹配的问题，地方财权有限，而事权较多，级次越低，矛盾越突出。公共文化服务属于地方性公共产品，主要由地方政府提供，中央政府投入较少，财政分权决定地方财政自给率在一定程度上会影响用于公共文化服务的水平。与财政体制相关的另一领域是转移支付制度，但我国当前的转移支付制度不甚完善。

3．政府对公共文化服务重视程度。地区间公共文化服务供给差异一定程度取决于当地政府对于公共文化服务的重视程度，这种重视程度的差异直接导致了地区公共文化服务投入的非均等化，各地文化事业费占财政支出的比重在一定程度可以反映出这种重视程度。由于各地对公共文化服务的重视程度不同，反应在各地文化事业经费占财政支出的比重参差不齐。国际上中等发达国家政府文化事业投资占财政支出的比重在1%左右，而我国的这个比重为0.38%，不到国际标准的一半。“政府对于公共文化服务的供给属于公益项目投资，政府对于公益项目的投资决策、投资数量和投资结构在一定程度上取决于其短缺所引起的政治压力的大小”［5］。在公共选择理论中，政府也是“经济人”，在其做出公共决策时也会考虑其自身利益，政府更愿意投资政治压力大或有经济利益的项目。而公共文化服务短缺所引起的政治压力明显小于教育事业、医疗事业和社会保障事业短缺所引起的政治压力，因此，部分地方政府对于公共文化服务的重视程度远不如其他社会事业，对公共文化服务的投入水平远远低于其他社会事业。另外，公共文化服务投资见效慢，成果不能以经济效益来评价也影响了政府对其重视程度。

（二）公共文化服务需求的影响因素

1．居民的收入水平。按照恩格斯的需求分类，人类的需求按照逐级递进分为生存的需求、发展的需求和享受的需求，居民首先要满足生存需求才有其他方面的需求，居民对文化的需求与可支配收入成正比，可供支配的收入越多，人们对文化的需求量越多。但是公共文化需求大多通过政府免费提供的公共文化服务来满足，其提供的是面向大众的一般文化产品，不能满足一些高收入人群对于高雅文化的需求。因此，居民收入水平与其公共文化的需求呈倒U形，随着收入水平的提高人们的公共文化需求逐渐增强，当收入达到一定水平后，公共文化需求已无法满足其文化需求，也有足够的资金进行私人文化服务的消费，因此，高收入人群更多选择付费的个性化私人文化服务进行消费。

2．居民受教育水平。居民的文化需求除与个人的经济能力和空闲时间有关系外，还需要一定的欣赏能力、认知领悟能力、参与其中进行文化沟通和活动的能力。这些能力与个人的习惯、兴趣、爱好等个人文化素质息息相关，而个人受教育程度有助于培养个人的文化素质，文化教育水平越高，对文化的理解力就越强，对文化的需求越多。因此，一方面，人口受教育程度越高，对公共文化服务的需求越大，越容易表达自己的文化需求；另一方面，不同的受教育水平决定其对于公共文化产品需求的偏好不同，所要求的内容也因此不同。

3．居民需求表达机制。居民有了内在的公共文化需求，但不表达出来，也不能形成真正的文化需求，因此，是否存在顺畅的居民公共文化需求表达机制非常重要，需求只有准确表达出来，政府才能了解居民具体的公共文化需求，从而提供居民需要的公共文化服务。

4．城镇化水平。城乡二元经济体制对公共文化需求有很大影响。一方面，城市有较丰富的公共文化设施，城市居民由于收入水平和受教育水平相对较高，文化需求表达方式多样；而农村公共文化设施较少，同时农民缺乏良好的文化需求表达机制，因此，从个体角度来看，城镇化程度越高，居民公共文化需求相对越高。另一方面，农村由于收入水平和教育水平较低，作为公共文化的替代品的私人文化服务相对缺失，从政府角度更需要公共文化来引导和补充，因此，从总体来说，农村公共文化需求强烈。

三、我国公共文化服务供求的现状与问题

近年来我国政府的公共文化服务产品供给能力有了大幅度提高，群众文化权益得到显著改善，文化影响力也进一步提升。首先，从供给总量来看，2014年全国各级政府的文化事业费支出为583.44亿元，比2013年增加52.95亿元，增长10.0%；全国人均文化事业费42.65元，比2013年增加3.66元，增长9.4%。但文化事业支出占财政支出的比重为0.38%，徘徊不前，并且低于经济体制改革早期。其次，从供给结构来看，存在政府间、城乡间、地区间的不均衡，我国公共文化服务主要由地方政府供给，2014年我国政府文化支出为1228.6亿元，其中地方文化支出1173.66亿元，占总支出的95.53%，中央政府公共文化服务投入较少。长期以来县以上的文化事业费高于县及以下地区，东部地区文化事业费高于中部和西部地区。但随着政府不断推出的公共文化利好政策，这种非均衡的状况逐渐改观，2014年政府县及县以下文化事业费和县以上的文化事业费基本相当，东、中、西部地区间的文化事业费差距也正缓慢缩小。（见表1、表2）

随着信息和网络技术的发展，越来越多的私人文化产品走入居民生活，对公共文化需求产生一定替代效应，但其市场特性决定部分居民可能被排除在外，且其对社会不一定产生正向影响，因此不能替代公共文化所特有的民族、国家文化精神导向作用，居民公共文化需求依然强烈。居民参与公共文化服务的积极性在一定程度上反映了其对公共文化服务的需求程度，从表3可以看出2014年居民参与全国主要公共文化服务项目的人次比上年均有增长，表明我国居民对现有公共文化服务的需求总量在不断上升。同时考虑到文化需求具有多样性，居民仅以参加与否来消极表达出自身的部分公共文化需求，很多公共文化需求并没有完全表达出来。随着经济社会不断发展，居民对政府提供的公共文化服务需求日益增长，在数量和质量上都提出了更高要求。

表1　全国文化事业费总量按城乡和区域分布情况（亿元）

表2　全国文化事业费占比按城乡和区域分布情况（%）

表3　2014年全国公共文化服务参与（万）人次

随着政府对公共文化服务体系的关注和利好政策的实施，我国公共文化服务的供求总量和结构不断优化，但仍存在供求矛盾的地方。一方面，供给和需求不匹配，供不应求、供过于求同时存在。由于供需信息不对称导致供需结构失衡，政府提供的一些公共文化服务存在无效或低效供给。如2014年国有艺术表演场馆比上年表演场次增加了5.3%，但观众人次却下降了2.4%。而政府提供的另一些公共文化服务却不足以满足居民需求，造成消费的拥挤和竞争性，如一些博物馆的展览，车水马龙，拥挤不堪。另一方面，公共文化服务的供给较为被动，缺乏创新性，不能满足居民快速增长的公共文化需求，致使潜在的文化需求不能转化为有效需求。

四、实现我国公共文化服务供求均衡发展的对策

根据经济学基本原理，首先政府的公共文化服务供给可以决定需求的实现，人们只能消费生产或提供的公共文化产品和服务，对这些产品和服务的需求才能转化为消费；其次，公众的公共文化服务需求可以决定供给的方向，不适合买方需求和消费的文化产品和服务属于无效供给、盲目生产。当公共文化服务供求均衡实现时，供给的产品正好为需求者所需要，既可以使居民的公共文化需求得到满足，基本文化权益得以保证；又可以使文化资源得到最优配置，成为有效供给，生产和消费都可以实现帕累托最优，获得较大的社会总体福利。因此，实现我国公共文化服务供求均衡发展的对策包括：

1．健全居民的公共文化需求表达机制。公共文化服务的供给是为了满足广大公众的精神文化需求，增强民族凝聚力，因此需求多少，需求什么对于政府公共文化服务的供给是否有效有很大影响。需求决定了供给的方向，政府首先要明确居民公共文化服务需求的真实偏好，为此，政府应增加公共文化服务需求的表达渠道，通过政务热线、实地调研、调查问卷等形式了解广大居民对于公共文化的真实需求、迫切需求，再通过一定政治程序和方法，汇总出不同地区、不同层面居民的公共文化需求偏好，尽量使供给内容更加贴合需求，提高供给效率。

2．结合居民的公共文化需求，发挥政府的导向作用，保证公共文化服务供给的正确方向。公共文化需求不同于私人文化需求，私人的文化需求可以服从于每个人的个性，可以是积极的或消极的、高雅的或通俗的、健康的或病态的，但公共文化需求是社会大众的需求，因此一定是积极的、向上的，可以提高公众修养和国民素质的。因此，对于公共文化需求不能有求必应，政府应对汇总的公共文化需求予以过滤，过滤掉腐朽的、落后的、愚昧的、消极的等会对公众造成负面影响的低俗文化，通过政府的供给行为发挥导向作用，保证公共文化服务供给方向的正确性。

3．完善财政体制，合理划分公共文化服务供给资金来源。财政资金投入是公共文化服务有效供给的财力保证，合理划分公共文化服务的财权和事权，可以确保各级政府权责明确，供给资金充足。公共文化服务更多地属于地方公共产品，应主要划分为地方事权，由地方政府提供。但当前普遍存在中央和地方财权事权不匹配问题，地方财权少而事权多，尤其是营改增完成之后，这种矛盾更加突出，要求一方面适时推出税制改革，找到地方收入新的增长点；另一方面，完善中央对地方的转移支付，尤其是跨区域社会利益外溢的公共文化服务更需要中央财政的支持。

4．创新公共文化服务供给方式，实现供给与需求的均衡发展。改变政府单一供给方式，创新公共文化服务供给方式，不断推进政府购买公共文化服务进程。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》明确指出：“政府向社会力量购买公共文化服务的内容为符合先进文化前进方向、健康积极向上的，适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共文化服务。”［6］一方面，政府作为购买方仍然是公共文化服务资金的提供者，购买的是居民喜闻乐见的公共文化服务，符合居民的需求偏好；另一方面，由市场作为公共文化服务的生产者，按照市场规则进行公共文化服务的生产，生产者只有生产适销对路、价格合理的产品，政府才会买单，可以使公共文化服务的生产者在生产过程中关注居民的需求，选择居民需要的公共文化服务，同时也关注公共文化服务的生产效率，较好地把公共文化服务的供给和需求结合起来，实现二者均衡发展。

［1］新华社．十三五规划纲要（全文）［EB/OL］．http：//www.sh.xinhuanet.com/2016-03-18/c_135200400_17.htm．2016-03-18．

［2］PA Samuelson．The Pure Theory of Public Expenditure［J］．Review of Economics&Statistics，2015，36（36）：1-29.

［3］左惠．文化产品供给论——文化产业发展的经济学分析［M］．北京：经济科学出版社，2009．73．

［4］Stigler.G．Tenable Range of Function of Local Government ［M］．In Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability，Washington，D.C：Joint Economic Committee，Subcommittee on Fiscal Policy，1957．213-219.

［5］朱德云，李森．财政学［M］．北京：经济科学出版社，2008．155．

［6］新华网．国办转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》［EB/OL］．http：//news.xinhuanet.com/ 2015-05/11/c_1115249147.htm．2015-05-11．

【责任编辑：周琍】

Economic Analysis of Public Cultural Services：Based on the Perspective of Supply and Demand

AN Yan-lin1，2，MA Jing2
（1.School of Economics，Shandong University，Jinan，Shandong，250100；2.School of Public Finance and Taxation，Shandong University of Finance and Economics，Jinan，Shandong，250014）

Public cultural service is an important part of cultural service.It mainly meets the basic cultural rights and interests of the public，and provides necessary cultural conditions for sustainable social development.It also improves the overall national quality，strengthens national cohesion，and promotes the cultural soft power.To better realize the basic cultural rights of the public and reasonable distribution of public cultural resources，we need to make an economic analysis of public cultural service from the perspective of supply and demand to find approaches to balance supply and demand.The factors like the regional differences in economic development，fiscal decentralization，the residents’income and education level，and the level of urbanization all have impact on the supply and demand of public cultural service，and conflicts are therefore found in China’s public cultural service.The strategies to achieve a balanced development between supply and demand in China’s public cultural service are mainly to perfect the mechanism for the public to express their requirements for cultural service，give full play to the guiding role of the government，perfect fiscal system，and innovate the supply of public cultural service and so on.

public cultural services；supply；demand；balanced development

G 124

A

1000-260X（2016）04-0042-05

2016-01-20

国家社会科学基金艺术学青年项目“我国公共文化服务均等化与政府投入政策研究（14CH142）；山东省社会科学规划一般项目“山东省公共文化服务均等化问题研究”（12CJJJ23）

安彦林，山东大学经济学院博士研究生，山东财经大学财政税务学院副教授，主要研究公共产品理论等；马静，经济学博士，山东财经大学财政税务学院教授，主要研究公共服务均等化、财政政策等。