绿色发展，我们怎样一路走来？

□ 本刊记者 祁巧玲

绿色发展，我们怎样一路走来？

□ 本刊记者 祁巧玲

“十三五”规划纲要，全面体现了十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，特别是从纵向、横向、宏观、微观等角度，深刻体现了“十三五”绿色之重、绿色之实。未来五年，绿色发展理念将深刻影响国家经济社会建设的各领域、各环节。

每一个五年规划，都是在前一个五年甚至几个五年的基础上向前迈出的扎实一步。

“十三五”规划纲要贯彻的五大发展理念，是在长期探索实践基础上的重大创新，是现阶段破解发展难题的必然选择。

1.从渐绿到更绿

纵观改革开放三十多年来的发展历程，我们对生态环境保护和绿色发展的认识是不断深化的。经济学家胡鞍钢认为，中国的五年规划（计划）是由加快发展战略到可持续发展战略、再到绿色发展战略的不断演进、不断升级、不断清晰、不断创新的过程，反映了发展理念、发展实践、发展战略、发展政策的变化过程，逐渐走出了一条由“浅绿”到“深绿”的变化之路，这也深刻反映了生态文明建设不断深化的过程。

1980年编制的“六五”计划，明确指出“加强环境保护”。1990年召开的十三届七中全会，将环境保护作为一项基本国策。“九五”计划首次提出，到20世纪末，力争使环境污染和生态破坏加剧趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善的目标。十五大提出可持续发展战略。“十五”计划提出，把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平。

“十一五”规划纲要是在“十五”高耗能、高污染、自然资源严重损失的经济高速增长时期制定的，首次提出加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次以资源、环境约束性指标强化政府职责。

十七大首次把“生态文明”写入党的报告。“十二五”规划首次将绿色发展作为加快转变经济发展方式的重要着力点，还形成了若干个绿色发展专项规划。十八大高瞻远瞩，将生态文明纳入“五位一体”战略格局。

“十三五”规划纲要可以说是十三个五年规划（计划）中最“绿”的一部，绿色之重清晰地体现在以下两个方面：一是资源环境约束性指标上。“十三五”规划13项约束性指标中资源环境指标就占10项，相对而言，“十二五”12项约束性指标中资源环境占7项，“十一五”8项约束性指标中资源环境占5项。无论是必须完成的任务总量，还是任务比重，资源环境治理都是“十三五”重中之重。二是总体内容比重上。“十三五”规划纲要中“绿色”一词出现超过60次，绿色发展理念贯穿始终，覆盖众多领域。

2.从资源环境到五位一体的绿色覆盖

如果说“十一五”的绿色发展思路，主要体现在资源节约方面，“十二五”是以绿色发展思路促成经济增长方式开始转变，那么“十三五”规划纲要则是一部全面的绿色规划。

在“十一五”规划纲要中，“绿色”一词出现4次，“可持续”出现11次。其中，单设一篇“建设资源节约型、环境友好型社会”，提出落实节约资源和保护环境的基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。

此外，一些篇章也强调了“绿色”。

例如，在“建设社会主义新农村”篇章，提出加强农村环境保护；恢复和培育传统牧区可持续发展能力；积极发展农村沼气、秸秆发电、小水电、太阳能、风能等可再生能源。

在“推进工业结构优化升级”篇章，提出减少煤炭开采对生态环境的影响；依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿；在保护生态基础上有序开发水电；加快调整原材料工业结构和布局，降低消耗，减少污染；等等。

在“促进区域协调发展”一篇中，提出提高资源特别是土地、能源利用效率，加强生态环境保护，增强可持续发展能力；推进形成主体功能区；逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局；禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观；等等。

在“十二五”规划纲要中，“绿色”出现11次，“可持续”出现12次，“低碳”出现7次，“生态文明”出现2次。在“十一五”的基础上，此次将单设那篇的篇名改为“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”，增加了“绿色发展”4个字，并在文中提出“提高生态文明水平”。具体要求为，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。

首次提出发展绿色经济，首次提出深化资源性产品价格和环保收费改革。

此外，绿色发展理念还体现在诸多领域。如推广绿色建筑、绿色施工；有序推进城市钢铁、有色、化工企业环保搬迁；大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业；增强资源型城市可持续发展能力；东部地区要进一步提高能源、土地、海域等资源利用效率，加大环境污染治理力度，化解资源环境瓶颈制约；实施主体功能区战略，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局，等等。

“十三五”规划纲要中，“绿色”一词出现超过60次，“可持续”出现18次，“低碳”出现10次，“生态文明”出现7次。单设一篇“加快改善生态环境”，并将以往不属于这一篇章的“加快建设主体功能区”纳入其中，列为第一章。在这一篇章中，诸如推进资源节约集约利用，加大环境综合治理力度，加强生态保护修复等章节，都在以往的基础上提出诸多新要求和细化要求，同时还增设了“健全生态安全保障机制”和“发展绿色环保产业”两章，可谓浓墨重彩。

同时，全文多领域多环节提出绿色发展新布局新举措，比如：

1.在“实施创新驱动发展战略”一篇中提出支持绿色新型消费。

2.在“构建发展新体制”一篇提出，加快金融体系建设，支持绿色金融。

3.在“推进农业现代化”一篇提出，深入推进粮食绿色高产高效创建；大力发展生态友好型农业，加快绿色增产技术攻关；发展无公害农产品、有机农产品、绿色食品。

4.在“优化现代产业体系”一篇中提出，促进制造业朝高端、智能、绿色、服务方向发展；实施绿色制造工程，推进产品全生命周期绿色管理，构建绿色制造体系；支持绿色低碳产业发展壮大；实施新能源汽车推广计划；大力发展绿色物流。

江西武宁县生态农庄

5.在“构筑现代基础设施网络”一篇中提出，完善交通运输体系绿色化发展，鼓励绿色出行；深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。

6.在“推进新型城镇化”一篇中提出，根据资源环境承载力调节城市规模，实行绿色规划、设计、施工标准，实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市；加强城市防洪防涝与调蓄、公园绿地等生态设施建设，支持海绵城市发展；发展绿色建筑；开展生态文明示范村镇建设行动和农村人居环境综合整治行动，加快建设美丽宜居乡村。

7.在“推动区域协调发展”一篇中提出，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带；扩大环境容量和生态空间，推动京津冀协调发展；加大生态严重退化地区修复治理力度，有序推进生态移民；拓展蓝色经济空间，加强海洋资源环境保护。

8.在“完善对外开放战略布局”中提出，积极落实2030年可持续发展议程，积极承担国际责任和义务。

9.在“全力实施脱贫攻坚”一篇中提出加大生态补偿力度，推进生态保护扶贫。

10.在“加强社会主义精神文明建设”一篇中提出，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，增强国家意识、法治意识、道德意识、社会责任意识、生态文明意识。

11.在“加强和创新社会治理”一篇中提出，提高生态环保风险防控能力；实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程。

12.在“深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展”一篇中提出，加深内地同港澳在环保等领域的交流合作。

13.在“构建全方位开放新格局”一篇中提出，推进“一带一路”建设，广泛开展环保等领域合作。

可以看出，自“十一五”以来，绿色发展思路在能源、国土空间、生态环境领域都有深入的探索，“十三五”规划中的绿色发展理念则覆盖经济、政治、社会、文化、生态文明建设的各个领域众多环节，绿色发展理念贯穿纲要始终，绿色发展的深刻性、广泛性、全局性前所未有。

3.从绿色探索到绿色体系的逐步完善

五年规划（计划）的发展之路，体现了国家治理的发展之路，每一部规划都是一次国家治理体系进一步提升完善的机会，“十三五”规划纲要在治理体系上有明显的发展。“十一五”规划纲要79次提到“体系”一词，“十二五”143次提到“体系”，“十三五”规划纲要中231次提到“体系”一词。

“十三五”规划纲要体现绿色发展理念的体系建设，主要集中在资源、环境、空间治理方面。这类体系至少有20项，包括现代能源体系、能源管理计量体系，绿色制造体系、建筑节能标准体系、综合交通运输体系，空间治理体系、主体功能区政策体系、长江防护林体系，环境治理体系、绿色税收体系、绿色金融体系，绿色供应链产业体系，机动车船和燃料油环保达标监管体系、染物排放标准体系、碳排放标准体系，核与辐射安全监管体系，生物多样性观测体系，国家生态安全动态监测预警体系，气候变化预测预警体系，全球气候治理体系等。

这些体系中，有些具有明显的连续性，例如现代能源体系、空间治理体系、气候治理体系等；有些则是应行业、形势的快速发展而创造性提出的，例如绿色金融体系、生物多样性观测体系。更多的是，在探索实践的基础上，总结经验，通过绿色发展理念的引领，审时度势地系统提出，例如环境治理体系、核与辐射安全监管体系等。

以能源体系为例。“十一五”规划纲要提出，坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，有序发展煤炭，以大型高效环保机组为重点优化发展火电、在保护生态基础上有序开发水电、积极推进核电及电网建设，加快发展石油天然气，大力发展可再生能源、大力开发风能。

“十二五”规划纲要提出，坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，推进能源多元清洁发展，优化能源开发布局，加强能源输送通道建设。

“十三五”规划纲要则提出，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全。

首先是推动能源结构优化升级。1.在水电开发方面首次要求统筹水电开发与生态保护，坚持生态优先。2.完善风能、太阳能、生物质能发电扶持政策。3.在煤炭方面提出，优化建设国家综合能源基地，大力推进煤炭清洁高效利用，限制东部、控制中部和东北、优化西部地区煤炭资源开发，推进大型煤炭基地绿色化开采和改造，鼓励采用新技术发展煤电。4.加强陆上和海上油气勘探开发，有序开放矿业权，积极开发天然气、煤层气、页岩油（气）。5.推进炼油产业转型升级，开展成品油质量升级行动计划，拓展生物燃料等新的清洁油品来源。

“十三五”规划纲还提出，构建现代能源储运网络；积极构建智慧能源系统，加快推进能源全领域、全环节智慧化发展，提高可持续自适应能力。

可以看出，“十三五”规划纲要提出的现代能源体系，既延续了“十一五”以来的能源多元、清洁的总体战略，也针对当前突出的问题以及现阶段国家战略，做出了新的部署：

1.生态保护优先成为今后很长一个时期的首要任务。2.能源结构主力从煤炭转向电力。3.将继续发展风能、光伏产业，并调整扶持政策，解决目前弃风弃光问题。4.非减煤，而是净煤。5.海上油气开发将是新重点。6.升级油品质量将是新亮点。7.智慧能源系统建设、能源新技术开发将是新的增长点。

“十三五”规划纲要提出的现代能源体系，是在绿色发展理念的引领下谋划的，基于自然禀赋的，清洁低碳、安全高效、结构优化的现代能源体系。

“十三五”规划纲要关于绿色金融体系的阐述，具有重要的创新意义。改善环境不仅要依靠强有力的治理措施，还必须采用财税、金融等手段改变资源配置的激励机制。中共中央、国务院去年9月份发布的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要建立我国的绿色金融体系；“十三五”规划纲要提出，建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金。未来五年，绿色金融体系的建设将会加快优化资源配置，并带来新的增长点。

再以主体功能区政策体系为例，可以明显地看出其进一步制度化、体系化。

“十一五”规划首次明确提出主体功能区的思想，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并提出实行分类管理的区域政策，包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核，同时要求组织和编制跨行政区的区域规划以及市县层面的规划。“十一五”规划的区域总体发展战略和主体功能区思想对于区域统筹协调发展和国家总体开发格局影响巨大，也对空间治理体系的建立打下了基础。“十二五”规划在“十一五”规划的基础上把实施主体功能区战略与实施区域发展总体战略放在等量齐观的位置，更加强调保护资源与环境的总体思想。

“十三五”规划首次将“加快建设主体功能区”的内容置于“加快改善生态环境”一篇的首章，提出要推动形成以“两横三纵”为主体的城市化战略格局、以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，以及可持续的海洋空间开发格局，合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。健全主体功能区配套政策体系，包括根据不同主体功能区定位要求，健全差别化的财政、产业、投资、人口流动、土地、资源开发、环境保护等政策；实行分类考核的绩效评价办法；重点生态功能区实行产业准入负面清单；建立健全区域流域横向生态补偿机制；设立统一规范的国家生态文明试验区；建立国家公园体制。

风力发电场

4.从理念绿色到行动绿色

“十三五”规划纲要将绿色发展理念具体化、精细化到经济社会的各领域各环节。这种具体和精细主要体现在两个方面：一个是主要目标，一个是政策举措。

以污染防治为例，“十一五”规划纲要提出主要污染物排放总量减少10%的目标；“十二五”规划纲要首次将“主要污染物排放总量显著减少”细化到化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。“十三五”规划纲要则更进一步细化，将污染防治细化为主要污染物排放总量、空气质量、地表水质量三部分，主要污染物排放总量依然是化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四类控制；空气质量则具体要求地级及以上城市重污染天数减少25%、细颗粒物浓度下降25%以上；地表水质量具体要求地级及以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内、主要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上，等等。一系列更加细化具体的目标既是对“十三五”之前的治理成果的延续，也是针对现阶段突出问题作出的技术性趋势判断。

政策举措方面的具体、精细，是“十三五”规划的亮点之一。以新能源汽车为例，“十一五”规划纲要便提出，鼓励开发使用节能环保和新型燃料汽车；“十二五”规划纲要进一步提出发展新能源汽车的重点举措：开展插电式混合动力汽车、纯电动汽车研发及大规模商业化示范工程。“十三五”规划纲要将发展新能源汽车的举措细化到市场引导、关键技术、政策体系、具体目标四个方面，提出鼓励城市公交和出租汽车使用新能源汽车，大力发展纯电动汽车和插电式混合动力汽车，重点突破动力电池能量密度、高低温适应性等关键技术，建设标准统一、兼容互通的充电基础设施服务网络，完善持续支持的政策体系，以及全国新能源汽车累计产销量达到500万辆的阶段性目标。“十三五”规划纲要还提出“加强新能源汽车废旧电池回收处理”这样的细节。这样一来，新能源汽车在未来五年的良好发展趋势几乎是可预见的，市场主导、政策支持、技术革新、产业生态优化，新能源汽车将迎来加速、健康发展的五年。

“十三五”规划这种发展目标、政策举措更精细更具体的变化是随着实践探索不断加深而来的，是对“十三五”之前的治理经验的总结和发展。具体的精细的安排，让规划纲的可操作性更强，让绿色发展理念真正落实为未来五年的行动指南。“十三五”规划纲要已经为我们绘制好详细清晰的路线图，只待我们踏出实实在在的每一步。

五年规划（计划）是一代又一代中国人实现梦想的台阶，未来五年，将是实现绿色中国梦的关键时期。实施“十三五”规划，必将创造一个绿色发展的辉煌五年。