PPP 项目落地难成因分析及对策建议

文/北京市中伦（上海）律师事务所　周兰萍

PPP 项目落地难成因分析及对策建议

文/北京市中伦（上海）律师事务所周兰萍

本文作者 周兰萍

一、PPP项目的签约现状及进展状况

根据财政部PPP中心综合信息平台最新发布的数据显示，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业 。加上发改委推出的4万多亿PPP项目，全国推出的PPP项目总投资额近14万亿元。

与此同时，因为PPP项目的实际签约率并不高，市场一度质疑PPP“叫好不叫座”。笔者认为，PPP项目签约率低、落地难，成因复杂，不宜简单下结论。

二、PPP项目落地难的成因分析及对策建议

（一）缺乏PPP 专门法律，立法层级低

1、现有PPP法律框架对PPP项目实施的法律保障作用有限

目前，国务院及中央部委针对基础设施和公用事业领域的PPP模式，相继颁发了数十部文件，但文件主要限于规范性文件及部门规章，至今尚未出台任何PPP基本法（包括法律和行政法规），并且现有调整PPP项目的规范性文件间及与上位法之间存在不衔接或冲突的问题，对PPP项目实施的法律保障作用有限。

由于基础设施和公用事业领域的项目，具有自然垄断性质，并且PPP模式本身的全生命周期较长，投资资金量大，项目风险不可预测性大，仅仅依靠法律位阶较低的办法、通知、意见等规章和规范性文件，保障力度远远不够，难以有效树立社会资本的投资信心。

2、对策

对于当下我国PPP立法存在的“缺乏PPP专门法律，立法层级低”问题，可以应当坚持“问题导向”的立法原则、通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决。现行的PPP规范文件最高法律位阶的是部门规章，应当提高PPP规范文件位阶，加快PPP基本法的立法工作，在制定法律（由全国人大或人大常委会制定）条件还不成熟的情况下，可以先出台《暂行条例》、《条例》等行政法规等（由国务院制定）。

对于现有PPP规范文件的在适用存在冲突的问题，可以采取定期或者专项进行PPP相关规范清理，理顺PPP规范文件关系、清除项目实施壁垒。当然，制定专门PPP法律也是实现法律清理的有效方式之一。进行PPP相关规范文件清理时，由于涉及到不同部门的规范文件清理问题，比如如何确定清理主体、如何启动清理、如何设定清理时限、如何设计尊重法治的清理程序、如何确立民主参与机制、如何评估清理效果、高位阶的法律清理如何与下位法清理相衔接等都应当充分考量。

（二）地方政府信用风险

1、地方政府的市场契约精神不强

PPP模式是政府和社会资本就PPP项目签署PPP项目合同而建立的一种“风险共担、利益共享”的合作机制，强调的是项目全生命周期内的平等合作，以彼此间的信赖为合作基础。因此，被业界形象的称作“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。

在PPP项目实施过程中，很大程度上政府方能否践行市场契约精神、兑现己方承诺对项目的成败至关重要。在已有的PPP项目案例中，政府方未按照PPP项目合同约定履约，既挫伤了社会资本投资PPP项目的积极性、给社会资本造成较大损失，又造成了项目合作因缺乏信赖而难以为继的局面。如中部某省一高速公路BOT项目中，省政府曾在特许经营合同中做出了限制竞争的承诺，但后来该省又相继修建了另两条收费高速公路，因此分流的客流量近40-50%，投资人主张损失补偿，政府则否认限制竞争条款的效力，双方的对话由此陷入僵局。笔者前不久参与的一个投资额达210亿元的地铁PPP项目，最初采用的是BOT+EPC+TOD模式，执行过程中，因市区两级政府产生分歧，市政府只能单方提出变更原协议，改为按BOT+EPC模式实施。模式上的改变，对投资人的收益预期、风险管控等合同目的都产生了非常大的影响。

2、对策

针对政府信用度低的现状，应当构建起完善的信用体系，培养政府方的契约精神和法治精神。目前，可以采取由PPP项目所在地的上级政府或中央部委层面建立PPP项目失信公示平台，对地方政府未按照PPP项目合同约定履约等失信行为进行公示，督促地方政府守约。另一方面，应当尽早研究并落实上级财政对下级财政的结算扣款机制，对失信的地方政府进行实实在在的经济惩戒，降低地方政府违约的风险。

（三）PPP 项目策划不到位

1、推出的PPP项目自偿率不足

（1）绝大多数项目自偿率较低

目前，地方政府推出的PPP项目多是无收益来源或者自身收益不足、缺口较大的项目，该类PPP项目中，社会资本收回投资成本及获取收益很大程度上依赖地方政府的财政补贴，而地方财政又较为吃紧，这些项目对于社会资本的吸引力低也在意料之中。

（2）对策

对此，地方政府在推行PPP模式时，应当推出适宜采用PPP模式的项目即优先考虑对投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目采用PPP模式，如污水处理项目、垃圾焚烧项目、收费高速路桥项目。对于地方政府推出的项目自身无收益或收益较差的，应当确保政府财政对该等PPP项目有充分的财政可承受能力。另外，在PPP项目运营模式设计上，应当结合金融机构的融资要求，从“以丰补歉”角度推行项目组合，达到项目模式与项目本身特点相结合、匹配，实现项目自身投资与收益的平衡。

2、项目前期论证工作不到位

（1）缺少项目前期论证工作

地方政府为降低负债，盲目的在基础设施和公用事业领域推行PPP模式，甚至部分地方政府大搞“假PPP”，缺少PPP项目的物有所值和财政承受能力等前期论证工作，亦未将项目所需财政支付或补贴金额纳入财政预算、中长期财政规划。

PPP项目未经前期论证、将PPP视为单纯的融资工具来降低地方政府负债的做法，无疑将使得社会资本承担巨大的投资风险，这种做法也在很大程度上影响了社会资本投资PPP项目的信心。

（2）对策

对此，为确保地方政府推出的PPP项目能够顺利开展，项目实施机构应当客观地进行项目的可行性研究，并按照规定进行PPP项目的物有所值和财政承受能力论证工作。对通过物有所值和财政承受能力论证、验证工作的，报政府审核通过后再确定采用PPP模式招选项目社会资本，进而签署PPP项目合同，明确合作方的权责关系。

3、政府方对PPP认识不足

（1）政府方对于PPP的认识不到位

PPP机制注重通过市场机制的引入，社会资本在项目管理过程中优势经验的充分发挥，转变政府职能，提高项目管理效率，降低全生命周期成本。但不少政府将PPP作为融资工具，对PPP缺乏基本认知。以公司治理为例，现有PPP规范文件中对于政府股比、政府对于项目公司的控制管理等公司治理事宜都做了限制。但不少政府要求控股，以及董监高等管理岗位设置人数上占优势。

（2）对策

对此，在PPP项目合作过程中，应当坚持以“利益共享、风险共担”的原则，地方政府在PPP项目的策划过程中，应当及时、全面的考察社会资本的合作意愿及合作能力，摒弃政府投资项目中一贯的强势态度。在股权合作、项目定价及调价机制、公司治理等事关项目收益的事项，应当放权给项目公司进行操作，政府方只需在绩效付费、政府监管等方面进行宏观管理即可，以建立平等的契约合作关系。

另外，在PPP项目合作期间，政府方需要就特许权的唯一性、税收等优惠条件、负责或协助获取项目相关土地权利、提供相关配套设施和程序审批等事项作出相应的承诺，以提供相应的投资保障。

（四）项目融资方式单一

1、项目融资不到位

目前，大多数的PPP项目融资时主要依靠银行贷款，项目公司为融资主体的情况下，银行往往要求投资人提供担保等增信措施。换言之，现实中的PPP项目融资主要体现为企业融资，银行对于投资人享有的是完全追索权，而非项目融资意义上的有限追索权。此外，银行对项目还有比例不低的资本金到位要求，加上银行贷款是间接融资，融资成本较高，相对较短的贷款期限与较长的PPP全生命周期也难以有效匹配。有的项目中基于项目特点银行对于融资模式、土地使用权等等也会提出特殊要求，而地方政府不愿或无法配合。种种融资难题，无疑加大了社会资本PPP项目投资的顾虑。

2、对策

对此，首先，社会资本应当积极拓宽融资渠道，对于项目自有资本金的资金缺口，社会资本应灵活借助基金、信托等融资工具，降低项目资本金融资风险。其次，应邀请金融机构前期尽早参与到项目中来，结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。再次，社会资本应当高度重视PPP项目交易模式和建设手续的合法性（该类合法性审查为金融机构融资的基本前提），以免遭致融资风险。最后，政府方应当在社会资本融资过程中充分支持，通过积极协助降低社会资本融资成本和融资风险。

（五）相关配套政策不到位

当前中央各部委虽然以通知、意见等形式出台PPP模式的规范性文件，但是，PPP项目涉及领域较广，在相关领域的税收、收费、土地等方面的配套支持政策尚未到位。

1、税收配套政策

（1）税收优惠支持有限

虽《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税〔2014〕55号）规定符合条件的企业可以享受企业所得税“三免三减半”优惠，一方面前述政策适用的项目领域有限，另一方面三免三减半的优惠政策未能有效覆盖PPP数十年的合作周期，较高的税负也加大了项目公司或社会资本的投资成本。另外，根据现行规定，为了严格税收管理，涉及税收或中央批准设立的非税收入优惠政策，尚应报国务院批准后执行，法定程序要求也会使得地方政府对于税收优惠的支持极为有限。

（2）对策

对此，一方面，各地政府应当根据相关国家的相关规定，出台详细的关于PPP项目税收减免的优惠政策；另一方面，企业在申请相应的税收返还、财政资金发放或税收减免时，也需要结合自身具体情况与当地有关部门进行充分的沟通，并争取获得相关书面协议或政府的支持性文件。除此外，鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就应当尽早进行税务筹划。

2、收费配套政策

（1）PPP项目收费机制不健全

对于准经营性项目及经营性项目，项目自身的收益能否实现预期直接影响着投资人的投资热情。但是，目前的PPP项目收费机制尚不健全，有的收费标准一旦确定后长期执行不作调整，社会资本和项目公司承受着巨大的投资压力，有的项目则缺乏收费机制和有效的配套支持政策。以国家力推的地下综合管廊项目而言，目前为止，无论是中央还是地方层面，尚未有较为成熟、合理的入廊收费标准出台。另外，保障各管线单位付费入廊的强制配套政策亦未出台。配套政策的不到位，导致对于使用者付费的预期可能将落空，一旦财政无力承受巨额的管廊投资届时将面临相当大的风险。笔者目前经手的正定新区、长沙等地的多个管廊项目都面临这一难题。

（2）对策

对此，涉及到以使用者付费作为收费来源的PPP项目，如采用政府定价或指导价的，应当在项目建设运营单位（如项目公司）正式收费前就出台具体的收费细则，明确项目的收费主体、收费标准，并允许收费主体根据PPP项目合同安排进行收费调价。同时，尽早出台保障稳定收费来源的相关政策。

3、土地配套政策

（1）土地配套制度不到位

土地问题是这一轮PPP热潮中最令人头疼的问题，包括项目用地和资源配置用地。PPP项目用地取得方式分为无偿和有偿。尽管对于基础设施建设等公益性项目用地，《土地管理法》规定可以通过划拨方式取得，但各地在PPP项目中对此态度不一，有划拨，也有协议出让，租赁，还有以划拨地或出让地出资入股到项目公司的不同做法。对于社会资本而言，是有偿取得还是无偿取得，既关系到项目投资成本，也关系到后续的项目融资风险和融资成本。项目用地取得方式对于PPP项目实施方案也有很大的影响。

以土地资源开发性收入平衡PPP项目投资的资金缺口，在这一轮PPP推广过程中从国务院到发改委、财政部、住建部等多个部委发布的政策文件中多次被重点提及。但由于用以配置的土地资源都是经营性用地，鉴于现行法规政策对于经营性用地招拍挂的强制性规定，将PPP项目与经营性用地资源加以捆绑的思路，在操作过程中不同程度遇到了现实性障碍。此外，建设用地开发还受国家和地方用地指标的限制，这给此类项目操作无疑又进一步增加了不确定性风险。

（2）对策

由于PPP项目是应用于基础设施和公用服务领域，符合土地划拨条件以及划拨目录的项目，可以在经批准后将项目用地直接划拨到项目上。当然，通过“招拍挂”方式获得项目用地也不存在任何法律障碍。但是，PPP项目用地的关键点在于“土地开发权与PPP项目捆绑开发”问题。

由于准经营性项目和非经营性项目采用PPP模式进行开发建设，对于项目社会资本而言，能够覆盖项目投资及收益的主要来源就是“政府补贴”，而当下地方政府的负债率居高不下，恐难以在财政部规定 的本地当年一般公共预算支出10%的财力范围内承受巨额的财政补贴。对此，如果能以项目周边一定范围内的土地作为“资源补助”由项目投资人进行投资开发，的确有助于实现项目内部投资与收益的平衡。但目前仅有铁路领域可以实行这一做法，其他领域尚不能将PPP项目与经营性土地资源直接捆绑招选社会资本。因此，可以在专门PPP法律中对此作出规定或者对土地管理法的相关规定加以调整，以利于更多PPP项目的及时落地。

（六）地方政府推行PPP 的能力建设问题

1、地方政府推行PPP的能力不足

部分地方政府将PPP模式视作单纯的融资方式及作为减轻地方负债的工具、过分注重参与项目公司治理而忽视宏观管理、将PPP项目一味按照政府投资项目审批PPP项目等系列做法，很大程度上体现了地方政府推行PPP能力建设不足，缺乏能够操作PPP项目的具体管理人员、对PPP政策不熟悉、缺乏PPP项目宏观把控。由于地方政府推行PPP能力建设不足，人为的增加了社会资本投资PPP项目的难度。

2、对策

对此，加强地方政府PPP能力建设是解决该问题的关键。第一，可适时借力外脑增强PPP能力建设，如通过采购专业PPP咨询机构来提供PPP专业咨询服务，并加大前期费用支持，保障咨询机构咨询费能够及时到位。第二，加强主管部门人员培训，通过专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习，提升政府PPP项目管理能力。第三，加大PPP示范项目成熟做法的推广，借鉴同类或相似项目经验做法，提高地方政府在项目识别、入库、准备、采购、执行、移交等流程上的运作能力。

（七）建筑企业参与PPP 项目能力不足

1、PPP人才储备不足

（1）建筑企业缺乏PPP专门人才储备

2013年中下旬，我国掀起一轮新的PPP热潮，国务院及中央各部委相继出台PPP相关的指导意见，财政部和国家发改委推出各自的PPP示范项目及项目库，主推政府和社会资本合作（PPP）模式，由此导致传统的基建项目建设模式发生巨大变化，而建筑企业作为PPP项目中积极响应的社会资本方参与到PPP项目中，但是PPP是一项综合性非常强的投融资模式，涉及投资、融资、法律、财务、税务、项目管理等多个知识层面，由此也带来了对于建筑企业的现有人才结构提出了很大挑战。在笔者为政府方和社会资本方提供PPP咨询服务时，接触了大量的社会资本，发现不少施工实力较强的建筑企业均缺乏胜任PPP项目管理的人才，最为典型的就是过于聚焦施工利润，对于全投资成本的管理和如何利用资本运作降低项目融资成本和融资风险等应有的角度较少涉及。

（2）对策

对此，传统施工优势较为明显的建筑企业应当充分把握本轮主推PPP模式所带来的机遇，注重PPP专业人员的培养与储备，形成懂PPP、精于PPP业务的团队，为建筑企业业务转型提供智力支持。在PPP人才储备中，可通过培训、引入专业PPP咨询服务机构合作等多种途径，健全法律、税务、投融资领域的PPP专业人才。

2、PPP项目全生命周期意识不强

（1）建筑企业缺乏PPP项目全生命周期的统筹

传统基建项目中，建筑企业涉足最多的就是工程施工部分，但，PPP模式是设计项目设计、投融资、建设（施工）、运营维护及移交等多环节内容的。施工优势是建筑企业在主推PPP模式中的优势，但是，长期的施工优势也造就了其在其他领域（特别是在项目融资环节能力建设不足）未形成下游产业链，也形成了其过分注重项目施工、忽视PPP项目全生命周期的统筹观念。该等局域性，宏观上讲，会影响其占领PPP市场的战略及政策的制定，微观上会落实到其具体项目谈判及文本的签署，对企业的发展方向会形成不正确的导向，与真正意义上的PPP模式也是背道而驰的。

（2）对策

对此，PPP模式要求建筑企业需进一步提高对全产业链资源整合能力，需要统筹考虑PPP项目全生命周期的设计、投融资、建设、运营维护及移交的各层面。同时，建筑企业在承包商向投资人的转型过程中，在增质提效的基础上，可通过与其他环节的供应商进行“强强联合”，弥补自身业务短板，在主推PPP模式的大潮中保持有利的竞争优势。

三、结语

面临当下我国PPP项目签约率低、落地难的现状，除立足于现有的PPP规范性文件，展望将来的专门PPP法律，作为提高法律位阶的规范文件，应当统筹考虑PPP项目全生命周期范围内各重要因素，并重点关注PPP项目用地、PPP项目前期工作、PPP项目争议解决机制等方面。另外，通过及时的专项PPP立法清理，梳理PPP规范文件之间的关系，理顺开展PPP项目的合法、合规依据。

当然，良好的法律制度最终还是要落实到具体项目由各个PPP项目合作方去实际实施上才能发挥作用。因此，无论是政府方，还是社会资本方（特别是以建筑企业为社会资本主力军的社会资本方）均应当加强自身推进或参与PPP项目的能力建设，整合PPP项目全生命周期内各阶段资源，形成健全、完善的PPP项目产业链。同时，政府方及社会资本方还应当适时借助“外脑”，寻找PPP专业咨询机构提供专业PPP咨询服务，为PPP项目顺利实施保驾护航。

PPP项目落地难成因分析及对策建议

责任编辑：陈生庚