乱发福利也是犯罪

沈寅飞++成于庆

看守所里的史建军面对办案人员却始终不能理解自己究竟有什么过错，直到办案人员提供了多条法律法规，他才隐约明白自己犯下的罪

私分国有资产50多万，获刑一年，缓刑一年。这是今年6月北京市石景山区永定河管理所所长史建军刚刚拿到的二审终审裁定。此时，距离他从管理所直接被检察院反贪局的办案人员带走已经有一年的时间。在此期间，如果不是办案人员反复解释法律法规，可能他至今都想不通，为什么用执法创收的钱给职工发福利，最后自己却成为了罪魁祸首，丢掉了乌纱帽。

在接受调查之初，史建军完全不认为这是一件违法犯罪的事情，他觉得自己既不涉嫌贪污受贿，又是按照惯例给大伙谋福利，所以痛痛快快地将管理所的账外账全部交给了办案人员。正是这些账单，给他带去了牢狱之灾。

雷厉风行的新所长

史建军是一名退伍军人，转业后便分配到石景山区城市综合管理委员会的一个下属事业单位工作，从一名办事员经过三十年的历练提升到中层干部。这些年，史建军兢兢业业地工作，不过一直以来雷厉风行、说一不二的为人处世风格既让他得到领导的赏识也得罪了不少人。

2013年3月，史建军被任命为永定河管理所所长，负责管理永定河石景山区13.8公里的堤防日常管理和防汛工作，而这段河道的管理一直是政府部门的一块心头病。近几年，不断有媒体对永定河进行过负面报道。在几近断水的河道上是大片裸露的河滩和采挖沙土后留下的大坑，经常有采沙车晚上偷偷地挖掘河沙，河堤上河床上也有不少私搭乱建的场地。虽然相关部门进行过多次治理，但是类似的违法现象仍然是屡禁不止。

史建军上任后，首先对河堤附近一处存在多年的犬类养殖地进行了取缔。以前，管理所也对这处院子进行过多次劝解，但是并没有起到什么效果。原因在于永定河管理所宗旨和业务范围有着明确的规定：为石景山区永定河水利工程正常运行提供保障，指挥石景山区永定河防汛，减轻灾害损失；石景山区永定河水利工程日常维护、机械设备运行管理、运行监测。简而言之，他们实际上并没有清除这种违章建筑的执法权。

多年的工作经验让史建军想到了一个办法，他依靠人脉关系很快联系到了城管、公安等多部门进行联合执法。几天过后，多部门的联合执法队员声势浩大地来到了这处犬类养殖地，并且顺利地完成了劝告和清理工作。同样用这种联合执法的方式，史建军开始重点整治永定河偷挖河沙的问题。

俗话说，新官上任三把火。史建军的第三把火放在了永定河管理所的内部。据一位管理所的工作人员透露，有一次，史建军发现管理所内有一对男女职工关系暧昧，他当场就对他们进行了批评，并在随后的一次全体大会上又一次进行了点名批评，这件事让这两位同事几乎无地自容。然而，新上任的所长工作风生水起，性格脾气直爽火爆，谁也不好说多些什么。

河道管理的“小金库”

在史建军的带领下，短短半年时间，永定河石景山段河道管理工作有了很大的起色。这时候，他也摸清了其中的一些门道。虽然，永定河管理所并没有实质意义上的执法权，但是管理所可以以园林打药费、道路清理费、垃圾清运费、各种名目的管理费对河道以及河道附近的企业或者个体经营户进行收费，而这些钱似乎大有文章可做。

“我了解到管理所一直以来都有以这些名目收取管理费的先例，而这些收费并没有具体的标准，根据收取单位和事项的不同，多少不一。”史建军说，他给相关单位缴纳这些费用的时候提出一个要求，必须以现金支付。这样就可以形成“小金库”，给单位职工发一些福利。

2013年9月是史建军出现了第一笔账外账的情况。那一天，管理所的财务出纳王连成接到了史建军的一个电话，“这两天会有一笔3万元的管理费要来，把这笔钱先存在你那里。”王连成明白，这些管理费本应该以预算外收入项下的河堤保账款科目存入单位的基本账户，否则就是不符合财务规定的行为，但作为下属的他觉得既然是所长交代了事情就应该照办。果然，管理所监察队的工作人员交来3万元现金，王连成将这些钱带回家里放着，同时心里猜测到了所长的几分意图。

事实上，从这一次之后，史建军便不断地跟王连成打招呼会有钱进来，要求把这些钱放在“小金库”里面。出于职业习惯，也为了防止出错，王连成每次都会把这些钱在一个单独的收据本上做记录，当有人需要收据的时候，王连成也按照史建军的指示，以各种管理费的由头开具普通收据并加盖单位公章来作为收款凭证。

其中数额最高的一次是史建军亲自从一个承包了部分北京园博园绿化整治工程的公司谈成的。2014年4月份左右，史建军找到园林公司的负责人高某，称公司施工把永定河沿线的一些路面给压坏了，需要交15万元的管理费。高某本来还想进行讨价还价，不过向来说一不二的史建军一口回绝。想想以后还要在这一带开展新业务，高某还是按照史建军说的，乖乖地拿了15万元现金交给了管理所的出纳王连成。

这样的例子似乎不胜枚举，一年多时间里，根据王连成的账目记载，史建军与他负责的监察队就收取90余万元的管理费，而这些钱除一部分进入单位账户或者补贴食堂支出等费用之外，其余的都转入了“小金库”。

发福利是惯例

设立“小金库”存下这些钱，史建军是有自己的打算的。在他看来，他负责的永定河管理所虽然是全额拨款的事业单位，但实际上政府给予的财政拨款不足，一直以来存在人少工作任务重的问题，尤其是汛期，值班多，还需要自筹一些资金给职工发奖金、福利来提高职工的积极性。此外，大家都在单位食堂吃饭，也需要自筹资金进行补贴。有了这些可以自由支配的钱，所有的问题就可以迎刃而解了。

自从第一笔管理费到来，史建军就开始为单位职工发放福利。2013年9月12日，管理所的职工每人领到了1000元的中秋过节费。以前，职工的奖金或者津贴都是通过工资卡转账收入，而从这以后则不同，出纳都会制作一个表格，每个人领取现金的时候都需要在上面签字。

“史建军担任所长后，奖金福利的发放次数和金额都多了，常常是1000元到5000元现金不等，由于发放福利频繁，就无法正常走账。”会计戴敏敏曾经提醒过史建军，这样的做法不符合财务规定，但是他根本没有听进去。

不过，有一个史建军自己非常明白的规定，按照永定河管理所所长的职责权限，他掌握财政开支是有明确规定的。其中这样载明：所长随时掌握各项费用收支情况，直接审批500元以下日常开支（500元以上经单位集体研究后报上级审批），认真负责地管理行政和业务费。然而史建军组织的每一次福利发放至少是两三万。这些钱的审批也非常简单，只需要史建军点头同意或者在管理所领导班子会上口头知会一声即可。而且后来发放的次数多了，史建军还特意提醒王连成：“这些钱不能私自乱发，每次支出的时候必须经过我的签字才行。”

在2013年9月到2015年初的15个月中，有账目明确记录的发放福利就有11次，总计50余万元。按照永定河管理所现有23名在职人员计算，每人平均分得两万余元，史建军当然也在其列。

其实在这段时间，也是中央八项规定精神深入贯彻落实的阶段，八项规定中明确指出：要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定。永定河管理所还专门组织会议进行学习。不过，史建军有一个很好的理由，“发放福利是管理所一直以来的做法，而且那些钱是自筹资金，是乱收费，单位有权自己处理。”

假合同真福利？

如果说“小金库”的钱可以自由支配是史建军的一个认识误区，那么用套取财政拨款来给大家发放奖金则成为了无法争辩的错误。

2014年12月，会计戴敏敏向史建军汇报了全年的账务情况，这一年单位账户明面上还有20多万元的结余。原本经济拮据的管理所居然有了财政拨款的剩余，这完全得益于史建军的“小金库”作用。“如果按照财务制度，这些钱应该统一上交财政，而随之产生更大的影响是明年的财政预算将会相应地减少”，史建军和财务人员都明白这一点。

史建军转念一想，觉得可以以“税务普查劳务费”的名义给员工发放奖金。副所长孙国强建议，“不同岗位工作人员的辛苦程度不同，奖金也应体现出差异”。史建军也认为以往发放相同的奖金有失偏颇，于是就通知财务部门参照全体职工正常发放奖金的系数测算这次发放福利总共需要的金额。

测算结果很快出来，总计需要11.9万元。这时候会计戴敏敏提出，现在财务审计比较严，像这样直接将财政拨款发放职工福利已经完全不符合财务规定，最好是提出来再发。史建军思考了一下说，我来想办法。

几天后，史建军来到财务办公室，让事先准备好一张没有收款单位的12万元的支票。当天园林公司的负责人高某便来到管理所拿走了这张支票，并留下一张以永定河管理所为抬头的等值的税务发票。

原来，史建军想到了一个套取单位资金的好办法。此时，曾被收取15万元管理费的高某经营的园林绿化工程有限公司已经与永定河管理所发生了劳务关系。作为政府购买服务的对象，公司负责维护永定河南大堤环境卫生，每年雇佣6个人，以每人2万元总计12万元的价格提供服务。所以，史建军就找到高某，跟他现签了一个合同，要求把明年的费用先付给他，算是从他这儿暂借12万元用来发福利。然后财务先把钱打到高某公司账户上，高某再把现金返回到史建军设立的“小金库”中。

有了钱，财务按照以往“小金库”发放福利的模式制作领钱签字表，由于这一次按照职工系数计算的奖金并不是整数，而且数量很大，财务人员还特意跑到银行，一笔笔通过转账汇款的方式打到每个人的工资卡上。只有史建军、戴敏敏等5人是通过现金方式领走的，他们觉得这样比较安全一些。

阴历羊年过年前，永定河管理所的职工高高兴兴地领着一笔额外的大额奖金迎来了春节。

乱发福利属于犯罪

时间来到2015年，一封关于史建军涉嫌贪污受贿的举报信来到了石景山区纪委、检察院等多个部门。当检察院反贪局的办案人员经过初查之后前往史建军的办公室核实情况时，他却似乎对调查满不在乎，一直认为自己没犯什么错误。

对于“小金库”问题史建军也毫不隐瞒，从一开始就如实承认单位用“小金库”发放福利的事情。他认为自己只是按照惯例给职工发放福利，而且每次都是领导班子开会口头决定的，这些无可厚非。一位永定河管理所的工作人员回忆当时的场景，史建军从办公室抱着一大叠合同和账单亲手交给办案人员。

当天，史建军因涉嫌私分国有财产罪被石景山区检察院立案侦查，并被北京市公安局石景山分局刑事拘留。看守所里的史建军面对办案人员却始终不能理解自己究竟有什么过错，直到办案人员提供了多条法律法规，他才隐约明白自己犯下的错误。

石景山区检察院的检察官指出，最高检《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中，私分国有资产罪中的“国有资产”包括国家向行政事业单位拨款等形成的资产。而财政部《预算外资金管理实施办法》也明确规定，严禁将预算外资金转作部门和单位“小金库”或公款私存。部门和单位用预算外资金发放工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，必须按照财政部门规定的项目、标准和范围执行。“史建军十分清楚，永定河管理所性质为全额拨款的事业单位，自己收取的管理费应当作为预算外资金列入单位的基本账户，而他本人对单位‘小金库的设立、支配和使用均有决策权，且具体执行时也积极参与。作为私分国有资产犯罪活动中具有主要决策责任的单位负责人，就应当依法承担刑事责任。”

在史建军案件的一审与二审中，他还始终认为，自己发放给职工的近50余万元不属于国有资产，因而不构成私分国有资产罪。不过一一都被法院驳回。最后，史建军被认定私分国有资产罪，获刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币一万元。

对于永定河管理所职工已经发放的福利还在进一步追缴之中。（文中涉案人员均为化名）