生态检察权简论

方印 李会朋

摘 要：检察机关作为国家法律监督机关，在生态保护方面应如何发挥作用是一个重要问题。生态检察权的价值主要体现在有能力对抗环境污染破坏者，促使政府与法院对环境违法行为整治的重视，体现宪法赋予的法律监督职能。在工作内容上主要体现在提起或督促或支持环境公益诉讼，提出环境检察建议，参与环境影响评价，参与生态环境纠纷的调解、参与生态法治教育宣传等五个方面。

关 键 词：生态检察权；生态保护；检察权；环境保护

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0094-07

收稿日期：2016-06-20

作者简介：方印（1969—），男，贵州瓮安人，贵州大学法学院教授，硕士研究生导师，贵州大学人口·社会·法制研究中心研究员，贵州省环境与资源法研究会副会长，研究方向为民法、环境与资源法、防灾减灾法；李会朋（1989—），男，法学硕士，湖北省公安县人民检察院检察官，研究方向为环境与资源法。

基金项目：本文系2012年贵州省哲学社科规划项目“环境侵权损害赔偿救济制度体系化研究”的阶段性成果，项目编号：12GZYB04；2013年贵州省首届教育科学规划重点项目“高校环境保护与生态文明建设通识教育读本编撰”的阶段性成果，项目编号：2013A064；2012年贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“环境侵权损害赔偿救济制度体系化研究”的阶段性成果，项目编号：GDZT2011002；贵州大学法学院省级重点学科法学学科之生态法学方向申报建设课题。

生态保护是一项系统性和社会性很强的公益事业，关系到国家经济的发展和社会的稳定。但目前我国生态环境形势仍然十分严峻，因此，生态破坏的范围在扩大，程度在加剧，危害在加深，总体上生态恶化加剧的趋势还未得到有效遏制。 生态环境的保护不仅仅需要个体的力量，更需要公权力的介入。司法是维护社会公平正义的最后一道屏障，在生态环境保护方面，如果司法层面没有相应的改进，则所有的努力都无法成为最终的结果。检察机关作为国家公权力的代表和重要的司法机关在生态保护中应发挥重要作用。

一、生态检察权的含义及主要特征

从逻辑上推理，只有厘清检察权的含义及生态的概念，才能明确生态检察权的概念。由于在多数情形中“生态”一词是与“环境”一词连用，因此本文所言的生态检察权与环境检察权也在相同意义上使用。①

（一）生态检察权的含义

从《憲法》第129条的规定来看，我国检察机关就是法律监督机关。检察机关作为法律监督机关必然享有与之相对应的权力——即检察权。检察权是国家权力的重要组成部分，是由法律赋予检察机关的各项职权总和。检察权的具体内容由国家法律加以规定。关于检察权的性质，目前学界从不同的理论角度以及实践（法律实证、司法改革实践）视角对检察权的性质进行了探讨，形成了不同的观点。有人认为检察权是法律监督权，也有人认为检察权属于行政权，[1]还有人认为检察权属于司法权，[2]更有人认为检察权具有司法和行政的双重属性，甚至有人认为检察权是一种具有司法性与行政性的法律监督权。笔者以为，检察权本质上是法律监督权，检察机关是国家专门设立的并为我国宪法明确规定的法律监督机关。从检察机关的各项职责来看，检察权具有监督法律实施的特点。尽管检察权的内容是丰富的，但检察机关无论是行使检察侦查权、公诉权，还是行使诉讼监督权，都具有防止公安机关、法院滥用权力，维护法律正确实施的作用。检察机关与审判机关、公安机关之间形成职责明确、互相制约、互相配合的关系。这些都不同程度体现着法律监督的性质。[3]从生态学的角度上讲，生态是指生物在一定自然环境下生存和发展的状态。目前，“生态”主要与“环境”连用，组成“生态环境”一词。生态保护是环境保护的重点与基础，生态保护在多种场合中被当作环境保护的代名词。本文中“生态”与“环境”相当。作为检察权的下位概念，生态检察权固然属于检察权的一种，是为了适应生态文明法治社会建设的需要，或者说为了环境保护的需要而产生的一种检察权。生态检察权的含义，是指检察机关在环境保护和生态文明建设中充分行使国家赋予的法律监督权。

（二）生态检察权的基本特征

生态环境保护问题的广泛性、复杂性与多样性，决定了生态检察权的复杂性及难操作性。具体而言，生态检察权主要有以下几个特征：一是复合性与专门性共存。生态检察权是复合的检察监督权。自然资源的广泛性与多样性意味着资源权利、义务及责任主体的非单一性。可以说，就政府部门而言，检察机关要面对几乎所有的政府生态环境主体监管部门，其业务的精细化与业务对象的多样性使得生态检察权的业务应向精细化与专门化方向发展。简言之，生态检察权不同于惯有的检察权，其业务开展既有广泛性与复合性的特征，也具有针对生态环境专业性、专门化的特点。二是重叠性与多层性共存。检察权的内部设置是以诉讼模式的划分为导向的。以现有模式看，生态检察权不仅与预防职务犯罪的职权重叠，还与民刑部门的职权相重叠，因此，生态检察权即使集合现有的检察监督各部门的职权范围，仍有不足之处。因此生态检察权要有所作为，就必须先解决在哪些方面可以作为。生态检察权具有一定的层次性，主要涉及生态环境违法行为的公诉及生态环境违法犯罪行为的监督职能，而每一个职能又包括许多具体的权能。简言之，生态检察权具有重叠性与多层性共存的特点。三是立法的空白与司法的创新凸显。检察监督不同于立法机关监督、政府行政监察以及党的纪律监督。检察权首先面对的是案件及法律适用，事后监督是检察权的基本特征。生态检察权的行使显然不能以事后监督为主，因为生态环境的保护必须具有前瞻性与预防性，生态一旦遭到破坏往往难以补救和恢复，即使是事后追究有关责任人的民事责任与刑事责任，对于已经破坏的生态环境也没有任何实质意义。但是，对于人的责任监督是以造成某种不利后果为前提的，以预防为主的、对未实行行为进行监督，目前在立法上仍有很大的空白。生态检察权着眼于预防和前瞻性的保护，在立法与执法上都存在许多空白，。但依法监督是法治文明的基本内涵，生态检察权的内容与范围需要法律进一步明确。这就需要进一步修改、补充、完善现行有关法律及其实施细则。正是因为目前法制建设中的诸多空白，因此需要检察机关在生态文明理念下，依据宪法和有关法律，大胆进行生态检察权的能动性与专门化的实践探索，以充分发挥其在环境人权司法保障方面的职能，因而其试点性、探索性、创新性也就比较明显。四是与环境审判权行使相比更有主动性与灵活性。检察权不同于审判权，审判权多半是被动适用法律，环境审判权的能动行使会受到更多的限制。而生态检察权是在发现生态问题时及时有效行使检察权从而达到保护生态的目的。从法律监督的属性来看，生态检察权能动行使的空间比环境审判能动行使的空间要大。

二、生态检察权的主要价值

我国作为发展中国家，生态问题相比发达国家更为突出，生态破坏行为随处可见，但进入司法程序的却不多，多数受害人因能力不足而不愿意提起诉讼。面对这样的现实，检察机关作为法律监督机关适时地介入生态环境的保护行使检察权，适当延伸其法律监督职能，对国家利益、公共利益乃至个人利益的维护都会起着一定的示范作用。

（一）与公民力量相比优势较强

相比起公民个人参与的力量、程度和影响，检察机关有能力与破坏生态资源者对抗，并且可以造成很大的社会影响，引起法院或政府的重视。现在的生态破坏行为越来越隐蔽，公民个人往往显得势单力薄，检察机关以公共利益代言人的身份参与生态保护，有利于避免受损害公民和破坏生态企业力量不对等的问题，可以有效遏制其对经济利益的无限制的追求而损害生态利益的行为。此外，检察机关具备中立的立场和丰富的法律经验，在解决受害方诉讼成本、取证困难方面有着天然的优势。

（二）代表国家监督干预的优适性

对于涉及公共利益的案件，更多的应体现出国家宏观干预的必要性，检察机关作为国家法律监督机关，是非常适合代表国家公权力来干预生态问题的。虽然检察官的活动以公诉为中心，但其职能不仅仅限于刑事公诉，还可以从事与其代表国家、维护公益、维护法律秩序的职能相适应的其他活动，因此，要充分发挥其司法能动性，检察机关针对生态问题行使检察权的目的就是為了保护生态。我国立法上的缺陷和司法程序的缺位使得国家利益和社会公共利益常常处于被忽视的境地，虽然《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但具体哪些机关、组织可以提起诉讼并没有做出详细规定，因此，检察机关介入生态保护有其现实的必要性和紧迫性。检察机关作为国家的法律监督机关，可以从保护公共利益和制止生态破坏行为的目的出发，运用公权力予以救济。检察机关行使检察权介入生态保护，能够有效保护好人类赖以生存的生态环境，这也是广大社会公民对司法机关的热切期盼。

（三）权威形象与公益目标的法治性

在生态环境日益受到破坏而我国相应的法律制度还不是很健全的情况下，检察机关作为代表国家的独立拥有法律监督职能的国家机关，更有义务介入到生态保护活动中去，以维护国家、社会和个人利益。生态文明与法治文明的结合是我国生态文明建设的基本路径。

自新中国建立以来，国家、集体及公民个人构成了社会三大主体，而依据我国宪法规定，国家与集体对自然资源享有所有权，但正是两种权力主体的政治化概念与实际权力主体（民法上的私人个体）的不一致，作为经济理性人的实际权力行驶者使得生态责任主体缺位或保护不作为，才造成了自然生态环境的严重破坏。检察权作为国家公共权力之一，在自然资源规划、开发、利用、保护方面必然要行使法律监督权，从而发挥检察机关在生态文明建设中应有的法治监督作用。

三、生态检察权的主要内容

生态检察权不能超出检察机关的法定职责，但可以在检察机关的职责之内尽可能地拓展。

（一）提起、督促提起或支持环境公益诉讼

公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，公益诉讼起源于罗马法，是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵害国家利益、社会利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者责任的活动。[4]环境公益诉讼，顾名思义是指特定的国家机关和相关的组织或个人依据法律的规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼是抑制生态环境恶化，保护公民环境权益最有效的方法。无法可依仍然是公益诉讼的瓶颈。检察机关如何有效行使权力提起公益诉讼，是公益诉讼能否继续推动的关键。《民事诉讼法》第55条对公益诉讼作了明确规定，但《民事诉讼法》则没有明确规定公益诉讼的主体。而我国新《环保法》也未明确规定检察机关是公益诉讼的主体。从法理来看，检察机关的公共利益代表者的身份决定其更适合提起环境公益诉讼，检察机关的独立性和职能优势更利于提起环境公益诉讼。从实践来看，检察机关提起环境公益诉讼制度也具有自身的实践基础。自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在环境公益的维护等方面提起了公益诉讼，并取得了良好的社会效果。虽然目前我国检察机关提起环境公益诉讼在地方法层面有了直接的制度性依据，但在国家法层面仍然缺乏直接（具体与明确）的法律依据，并且，即使检察机关有权提起环境公益诉讼，也不能对所有的生态环境案件提起公益诉讼，因为检察机关作为国家利益的代表，是维护国家利益的，如果使用大量的人力物力去进行公益诉讼，势必影响检察机关的其他职能，特别是基层检察机关。因此，应该根据我国的具体国情，在不影响检察机关行驶其他职能的情况下，对检察机关提起公益诉讼的范围作出必要的限制。检察机关应依法督促环保部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提起环境公益诉讼。督促起诉是检察机关根据《宪法》和《人民检察院组织法》所赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要所进行的一种制度探索，诉讼法尚未加以规定，其理论基础在于检察权对国家和社会公益监管部门的监督。从实践情况看，环保部门或者其他依法负有环境监管职责的部门怠于行使职责而不愿意提起环境公益诉讼的情况是客观存在的。检察机关以督促起诉方式参与到公益诉讼当中，有利于实现成本最小化、效益最大化，即检察机关督促起诉有利于节省诉讼成本。并且检察机关督促起诉有利于充分发挥诉讼主体的自主性和能动性。简言之，检察机关对于涉及侵害环境公益的民事案件，符合督促起诉条件的应当依法进行审查，并将审查结果书面告知环保部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，督促其提起诉讼，维护环境公共利益。检察机关支持环境公益诉讼，不仅是国家依法赋予检察机关的法律监督职能，也是社会实际需要所进行的一种制度探索，而且也可以使因为某些特殊原因不能进入诉讼层面的当事人的合法权益得到了司法救济。就环境侵权案件而言，环境侵害的对象经常是不特定的多数人，侵害具有广泛性和后果不可预测性。由于环境侵害具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点，公民个人进行诉讼难度大、困难多、力量薄弱。由于某些人身或财产权益受损害的案件受害人或受害人家属无力主张权利或不知道如何正确主张权利，检察机关主动为他们提供法律支持，变事后监督为事前主动介入，有利于避免矛盾升级，也有效地维护了弱势群体的利益。此外，在公共环境利益受到损害时，检察机关积极支持受害者起诉，加强了原告力量，有利于强力制止环境侵害行为。因为检察机关的工作人员相对一般人而言，具有丰富的法律经验，在支持提起环境诉讼方面能够提供给当事人很大的帮助。支持当事人提起环境诉讼这种方式能够更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正，取得良好的社会效果。

（二）提出环境检察建议

2009年最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第1条规定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定。在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”该规定从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施具有重要意义。另外，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条也对检察建议的适用作出了具体的规定。 目前，检察机关可以向环境保护部门发出检察建议书，可以向地方政府机关发出检察建议书，也可以向对生态环境造成污染的企业发出检察建议书。在检察机关提出公益诉讼尚无明确法律规定的情况下，发出检察建议书是较为有效和有法可依的。检察建议书的发出并不像提起公益诉讼那般占用过多的检察资源，相反，由于检察建议书的法律效力可以得到很好的执行效果。如昆明市在全国率先启动了公检法联合环保部门执法的新机制，加大了对环境违法行为的打击力度。昆明市人民检察院成立了环境资源检察处，对屡查屡罚、严重污染环境的昆明市锦洋化工有限公司发出《检察建议书》，要求该企业在3个月内整改完毕，不进行整改或者整改达不到要求，将由检察机关直接提起环境公益诉讼。因检察机关的深度介入，该家企业董事会做出了整体搬迁、异地升级改造的决定。山东省博兴县检察院也向环保部门发出了检察建议书。该县某企业使用化学物品清洗塑料编织袋，直接将清洗后的污水排放到河流，致使河流污染，导致农作物减产。在充分调查取证的基础上，该县检察院向县环保局发出了“关于集中清理整顿污染小企业”的检察建议。县环保局联合其他相关部门将相关污染企业予以取缔，维护了人民群众的生产生活安全。[5]检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，建议有关单位完善制度、加强内部制约与监督、正确实施法律法规、完善社会管理与服务、预防和减少违法犯罪的一种重要方式，是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一。检察机关不论是向企业还是向环保部门出具检察建议书，都是在实现法律监督职能，既提高了各界的环保意识，也强化了职能部门依法行政和履职的观念。与众所周知的查办案件相比，检察建议书从细微处体现了检察机关对国家和人民利益高度负责的精神。

（三）参与环境影响评价

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。[6]实施环境影响评价，有利于从源头上防止环境污染和生态破坏，使生产力布局和资源配置更加科学合理。环境问题一旦发生往往损失巨大，环境污染和破坏之后很难恢复，恢复的成本也十分昂贵，有些环境功能甚至不可逆。自工业革命以来，发达国家大都走的是“先污染后治理”的道路，在因环境问题付出惨重代价之后，才渐渐认识到各种环境要素是一个相互联系的整体，环境污染和破坏都会造成严重后果，而且可能会经过相当长的复杂变化过程才显现出来，一旦形成危害就很难恢复。即使对造成重大环境污染破坏的环境犯罪科处刑罚，也无济于事，损害已经成为了事实。这就要求审慎注意人类活动对环境长远的、全局的影响，防患于未然。因此，预防为主原则成为我国环境法的基本原则。预防为主原则属于事前调整，被认为是现代环境保护的灵魂。检察机关在环境检察方面也要坚持“预防为主”的方针，发挥先期屏障作用，促使环境保护的重点真正从事后治理向事前保护转变，强化从源头防治环境问题，从源头上扭转环境恶化趋势。“一旦此‘上游工程’运行顺利，将可大大减轻下游公害纠纷处理上的负担。”[7]在预防环境污染和破坏方面，检察机关工作的重点应当放在监督开发行为的规划和审批环节，通过有效的参与环境影响评价，保证各类规划项目和建设项目决策的正当性以及合理性与合法性，促使环境保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变，强化从源头防治污染，从源头上扭转环境恶化趋势。总之，检察机关作为国家法律监督机关，可以通过事前监督、事中监督以及事后监督实质性地参与环境影响评价，使得环境影响评价从形式上与实质上都符合法治评价的基本要求，这也是法治中国建设的应有之义。

（四）参与生态环境纠纷的调解

调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商、达成协议解决争议的活动。在当前构建和谐社会的大环境下，司法机关对于调解办案方法越来越重视，检察机关在履行法律监督职能过程中对于调解优先的原则更应加大使用。目前，由于我国环境保护法的可司法性不强，纠纷当事人不是首选通过诉讼途径解决生态环境纠纷问题，大多数纠纷是通过调解手段予以解决的。实践证明，强化调解在生态环境矛盾纠纷解决机制中的作用，可以将矛盾纠纷消灭在萌芽状态，避免无止境的申诉，对于构建和谐社会具有重大意义。此外，检察机关参与环境纠纷行政调解，积极配合环保部门依法合力解决环境纠纷，可以将环保部门的调解行为纳入国家法律监督范围，减少其权力寻租空间，实现调解的公平与正义目标，有利于减少甚至杜绝生态环境纠纷行政调解中的腐败现象。另外，生态环境纠纷的双方力量往往是不均衡的，受害人通常都是普通的老百姓，侵害方一般都是大中型企业，双方的力量过于悬殊，以至于受害人无法维护自己的合法权益。在纠纷解决的过程中，受害人缺乏实力与侵害方对抗。加之，双方当事人间的信息不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，具有相应的监测能力；而受害人不仅缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这些都使其在纠纷解决过程中处于不利的地位。因此，将人民检察院调解机制引入到生态环境保护纠纷之中，是十分必要的。检察机关参与生态环境纠纷调解可以采取以下方式：一是應通过加强与环保部门的协作（联合调查，共同调解），充分发挥其法律监督职能的正能量及社会公信力高的优势，从法律效果、社会效果和政治效果的多重角度出发，减少权力寻租的空间，提高当事人的满意度；二是发挥检察室和控告申诉部门的作用，构建与法庭、辖区司法所、调解中心和村调委会的调解网络，在坚持调解自愿与合法的原则下，引入多元化的解决方式，使生态环境纠纷案件的调解解决更具活力。

（五）参与生态环境保护宣传教育工作

加强环境保护教育提高公众的环保意识，是保护生态环境、实现生态文明建设战略目标的重要步骤。鉴于检察机关特有的法律地位与较高的公信力，其参与有利于开展生态环境教育。长期以来，公众对检察机关公正执法、维护正义的形象有着普遍的信任和尊重，检察机关已经在公众心目中建立起了“立检为公、执法为民”的良好形象，因此其对检察机关的认同、信任和期待是客观存在的。检察机关作为法律适用的监督机关，有义务和责任提高公众环境意识，通过对公众环境法治思维与环境政策思维的引导，逐步实现公众保护环境“从我做起”的法治教育氛围。检察机关参与到生态教育中去，主要是培养公众的生态意识。目前在我国，公众的生态意识还比较淡薄，如果缺乏生态意识的支撑，生态环境恶化的趋势就不能从根本上得到遏止。因此，生态保护要求我们必须大力培育全社会的生态意识，使人们对生态环境的保护转化为自觉的行动，为生态文明的发展奠定坚实的基础。首先，检察机关要在检察工作中加强生态意识培养，养成生态法治意识。其次，要开展生态保护法律宣传。检察机关作为司法机关，就生态问题应加大宣传力度，深入基层进行宣传，让公众认识到生态破坏的危害性，通过以案说法、发放宣传资料、典型案件报道宣传等形式进行生态保护普及教育，提高全社会的生态环保意识。

从经济建设、政治建设、文化建设的“三位一体”，到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的“四位一体”，再到十八大提出社会主义现代化经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”总体布局，生态文明地位的提高，顺应了时代的要求、民意的呼唤，也体现了党和国家对生态文明建设的高度重视，以及对生态发展规律的认识更加深刻。虽然我国生态环境保护与建设得到了党和国家的空前重视，但由于人为因素诱发的自然灾害和生态环境问题尚未得到有效遏制，重大生态环境破坏事件仍时有发生，所以，进一步加大生态环境的保护力度，实现人与自然的和谐共处、持续发展，是建设美丽中国的必然选择。检察机关应该如何履行环境保护监督职能是当前检察工作所面临的一项新任务、新挑战。生态检察权的制度建设，应该尊重司法规律，体现检察职业特点；应结合正在进行的司法体制改革，慎重选择，勇于创新。这样，才能使生态检察权更好地服务于生态文明法治建设。

【参考文献】

[1]徐显明.司法改革二十题[J].法学，1999，（09）；郝银钟.检察权质疑[J].中国人民大学学报，1999，（03）.

[2]谭世贵.论司法独立与媒體监督[J].中国法学，1999，（04）；倪培兴.论司法权的概念与检察机关的定位[J].人民检察，2000，（03）.

[3]邓思清.检察权研究[M].北京大学出版社，2007.39.

[4]金文彪.公益诉讼与我国传统诉讼理念的冲突及衡平[A].别涛主编.环境公益诉讼[M].法律出版社，2007.277.

[5]姜开勇，王瑞霞.山东博兴：以检察建议促进社会管理创新[EB/OL].正义网，2014-04-20.

[6]中华人民共和国环境影响评价法[Z].第二条.

[7]叶俊荣.环境政策与法律[M].中国政法大学出版社，2002.222.

（责任编辑：王秀艳）