论政府购买公共服务中的公众参与

2016-09-10杨成刘潇潇

行政与法 2016年10期

杨成刘潇潇

摘要：政府购买公共服务引入有效的公众参与机制，既有利于增加政府购买公共服务的透明度，尊重公众的选择权，监督公共服务承接主体，也有利于实现政府购买公共服务的目标。就当前公众参与政府购买公共服务的实践来看，在广度和深度方面均存在问题，难以对政府购买公共服务形成有效的程序规制。从节约财政资金并为公众提供优质、高效的公共服务的角度而言，只有建立有效的公众参与制度，才能拓展公众参与政府购买公共服务的广度和深度。

关键词：政府购买公共服务；正当程序；公众参与

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）10-0017-07

收稿日期：2016-06-03

作者简介：杨成（1976—），男，江西九江人，昆明理工大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为行政法学；刘潇潇（1962—），男，湖南安化人，湖南文理学院法学院教授，法学硕士，研究方向为法理学。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“‘三公’经费法治理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX028；昆明理工大学省级人培项目“政府购买公共服务的行政法规制研究”的阶段性成果，项目编号：14118837。

作为一种新型的政府提供公共服务方式，政府购买公共服务是公共服务民营化和社会化的产物，并已成为我国行政体制改革的发展趋势。2013年以来，随着公共服务市场化改革步伐的加快，政府购买公共服务正在逐渐发展成为公共服务供给中的一项制度性共识，而且在不久的将来，政府购买公务服务将广泛适用于社会生活的诸多领域。然而，政府购买公共服务毕竟是一种行政行为，在广泛适用的过程中，如果不对其进行有效的法律规制，就有可能存在权力的滥用与腐败以及损害公众利益等问题。因此，有必要以正当程序为视角，将公众参与机制引入政府购买公共服务的过程中，在程序上对政府购买公共服务进行有效规制，以保障相对人的合法权益，更好地实现政府购买公共服务的目标。

一、公众参与在政府购买公共

服务中的地位和作用

（一）公众参与在政府购买公共服务中的地位

自20世纪80年代以来，我国通过《宪法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律强化了公众对行政过程的参与。“公众参与正成为公共生活‘民主化’的一个符号。”[1]近年来，随着民主法治思想日益深入人心，公众作为国家权力的主体，要求更多地、更直接地参与政府管理的各项公共事务之中，表达自己的意愿，因而政府的行政决策自然也就应当尊重并积极回应公众的意愿。公众意愿是政府作出行政決策的社会基础，也是衡量政府行政决策是否正确的标准。在政府行政决策中，公众参与的形式主要有民意调查、听证、座谈、恳谈、协商和征求意见等。

虽然政府购买公共服务是为了提高公共财政资金的利用率，为公众提供更为高效、优质的公共服务，但由于公共服务的购买者——政府与公共服务的消费者——公众存在信息不对称的可能，如果缺乏有效的公众参与机制，就会导致政府所购买的公共服务不能满足公众的利益诉求，因而得不到公众的认同与支持，进而违背政府购买公共服务的初衷。因此，公众参与在政府购买公共服务中的地位就显得更为特殊和重要。公众是公共服务的实际消费者和最终受益者，政府购买公共服务与公众的利益息息相关。“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”[2]为了保障公众的合法权益，政府在购买公共服务的过程中必须引入有效的公众参与机制，以保障公众的知情权，尊重并积极回应公众对公共服务的意愿和诉求，加强与公众之间的互动和沟通。只有实现了公众广泛而有效的参与，政府才能洞悉并及时回应公众的诉求，进而实现政府购买公共服务效益的最大化。

（二）公众参与在政府购买公共服务中的作用

⒈增加政府购买公共服务的透明度，防止政府权力的滥用与腐败。政府购买公共服务的主要动因是节约资金，为公众提供高效、优质的公共服务。如果政府在购买公共服务的过程中存在权力的滥用与腐败，则有可能造成财政资金的浪费，难以实现政府购买公共服务的目标。而公众参与能够有效增加政府购买公共服务的透明度，防治政府权力的滥用与腐败。众所周知，“保密多的政府行政腐败也多，受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好。”[3]政府权力的滥用与腐败往往与政府暗箱操作、透明度低有很大的关系，因为政府权力运作的封闭状态遮挡了公众的视线，为政府官员滥用权力、谋取私利提供了方便。可以说，公众对政府行政权力运作过程不知情是政府行政权力滥用和腐败的根源。“阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[4]让政府权力在阳光下运行，是防止政府权力滥用与腐败的有效途径。公众参与政府购买公共服务的过程就是政府相关信息披露的过程。在参与过程中，公众既能够充分获取政府购买公共服务的相关信息，全面了解政府购买公共服务的整个过程，也能够更好地监督公共服务的购买者和承接主体，从而使政府购买公共服务的过程更为透明，这样，就能够避免政府在购买公共服务过程中因暗箱操作所带来的权力滥用与腐败。此外，公众通过听证会、征求意见会、恳谈会、座谈会、讨论会等多种形式参与政府购买公共服务的全过程，对政府购买公共服务进行全方位监督，也能够防止政府权力的滥用与腐败。

⒉尊重公众的选择权，确保政府购买公共服务获得公众的认同。公众是公共服务的直接消费者和最终受益者，因而政府购买公共服务必须尊重并积极回应公众的诉求，以公众的利益诉求为旨归，唯有如此，政府购买公共服务才具备正当性，才能获得公众的认同和支持。如果政府购买公共服务仅仅由政府单方面进行，即使政府可以通过行政权力单方面购买公共服务，也难以实现政府购买公共服务的目标。广泛有效的公众参与是实现政府购买公共服务的正当性和尊重公众选择权的重要前提。公众参与政府购买公共服务的全过程有利于形成各种利益群体之间的博弈和制衡局面，促使政府在购买公共服务的过程中充分考虑多方面的利益诉求，尤其是作为公共服务的消费者——公众的利益诉求。换言之，只有充分尊重并积极回应公众的诉求，确保政府通过购买的方式所提供的公共服务符合公众的需求，才能获得公众的广泛认同与支持。此外，从社会心理的视角进行分析，公众在参与政府购买公共服务的过程中，其人格尊严获得了政府的尊重，就会有当家作主的归属感，进而增加对政府购买公共服务的信任感，这样，就会使政府购买公共服务的行政决策更容易获得公众的认同和支持。[5]

⒊监督公共服务承接主体，更好地实现政府购买公共服务的目标。政府购买公共服务存在三方主体，即政府、公共服务承接主体和公共服务消费者。在政府购买公共服务的过程中，政府只是公众委托的社会公共事务管理者，公众才是公共服务的消费者和最终受益者。虽然政府作为公共服务的代言人，在向公共服务承接主体——社会组织购买公共服务之后，为了确保公共服务的质量，还需要履行监管社会组织的义务，但由于政府不是公共服务的直接消费者，仅仅由政府对社会组织所提供的公共服务进行监督与评价，则很难保证公共服务的质量。密尔曾指出：“一般来说，凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”[6]可以说，对社会组织所提供的公共服务进行监督与评价，最适宜的人莫过于公共服务的直接消费者和最终受益者——公众。因为公众作为公共服务的直接消费者和最终受益对象，对社会组织所提供公共服务的质量具有最为直观的感受。因此，政府在对社会组织所提供的公共服务进行监督与评价的过程中，应充分听取公众的意见并吸纳独立第三方参与监管。通过公众参与，由公众对公共服务的质量进行评价与监督，能够更好地监督公共服务承接主体，确保社会组织向公众提供高效、优质的公共服务，从而更好地实现政府购买公共服务的目标。

二、我国政府购买公共服务中缺乏

有效的公众参与

当前，我国虽然建立了政府购买公共服务公众参与机制，但就其效果而言，公众参与的广度和深度还不够，尚难以对政府购买公共服务形成有效的程序规制。

（一）公众参与政府购买公共服务的广度不够

公众参与的广度是指公众参与政府购买公共服务的普遍性。公众参与政府购买公共服务的广度不够，主要体现为公共服务承接主体和公共服务消费者参与的普遍性较差。

⒈社会组织发展滞后，严重制约了公共服务承接主体参与的广度。社会组织作為公共服务的承接主体，是公共服务的直接提供者。通过市场竞争机制选择最适格的公共服务承接主体，是西方发达国家政府购买公共服务普遍的做法。因此，在政府购买公共服务的过程中，有足够数量的、适格的社会组织充分参与竞争性购买，政府才能通过公开招标的方式选择公共服务的承接主体。但是，由于我国社会组织发展滞后，且存在总体数量偏少、规模较小、发展不均衡、组织结构不健全、从业人员素质偏低、专业技术人员比重偏少、服务效能较弱等问题，在多数情形下都没有足够数量的、适格的社会组织参与竞争性购买，因而政府所购买的公共服务大部分都是通过与有资质的社会组织协商达成的，而真正通过公开招标选择承接公共服务的社会组织尚属少数。因此，社会组织发展不成熟，可供选择的、适格的公共服务承接主体较少，已经成为政府以竞争的方式选择公共服务承接主体的主要制约因素。

⒉公共服务消费者参与听证的权利被忽视。就行政法层面的分析来看，政府购买公共服务是通过行政契约进行的。在这种行政契约法律关系中，行政主体为政府及其组成部门——公共服务的购买者，行政相对人为社会组织——公共服务承接主体，公众作为公共服务的消费者仅仅是第三方受益者。这种行政契约本身只赋予了社会组织程序性权利，没有直接赋予公共服务的消费者——公众程序性权利，包括要求听证的权利。[7]加之由于我国现行法律法规没有直接赋予公众——公共服务消费者的程序性权利，因而在我国地方政府购买公共服务实践中，公众要求听证的权利往往会被政府忽视。但在现代行政法中，受行政行为间接影响的利害关系人又称为行政第三人，也享有程序性权利，包括要求听证的权利。如《联邦德国行政程序法》（1998年5月1日颁布文本）第13条2款规定：“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人”；《日本行政程序法》规定：对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者，得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。”[8]

（二）公众参与政府购买公共服务的深度不够

公众参与的深度是指公众参与政府购买公共服务的有效性。公众参与政府购买公共服务的深度不够主要体现为以下几个方面：

⒈信息公开力度不够。信息公开既是保障公众知情权的必然要求，也是公众有效参与的前提。一般而言，政府信息公开有两方面的含义：一是政府拥有和掌握的信息向社会和公众公开；二是政府权力运作的过程和结果向社会和公众公开。[9]当前，在我国地方政府购买公共服务的过程中，政府相关信息无法真正做到公开和透明，政府与公众之间存在严重的信息不对称现象，违规、暗箱操作行为时有发生。例如：“有记者在北京、河北、江苏等地采访时了解到，在各地探索政府购买公共服务的过程中，由于财政预算管理上的弊端及监督管理机制不完善，资金管理问题突出，违规、垄断、暗箱操作、逆向选择等现象多发，一些公共服务项目回扣高达40%。”[10]

⒉政府没有充分考虑公众对公共服务的需求。政府关照并积极回应公众对公共服务的需求，是建设服务型政府的内在要求。在政府购买公共服务的过程中，由于公共服务购买者与公共服务消费者存在信息不对称的可能，因而政府了解并积极回应公众对公共服务的需求是一个必不可少的环节。公众作为公共服务的直接消费者，最清楚自己需要哪些公共服务。唯有以公众需求为购买方向，才能使政府购买公共服务获得公众的认同与支持，才能确保公共服务社会化这一改革措施的顺利推进。如果政府无视公众对公共服务的需求而单方面购买公共服务，必然会偏离服务行政的基本方向，也难以获得公众的认同。当前，在我国地方政府购买公共服务的过程中，一些地方政府忽视了公众对公共服务的选择权，基本上没有考虑公众对公共服务的诉求，有时基于短期的政府绩效或部门利益的考虑，往往以政府的需要为前提，将公共服务强加于被服务者。如全国政协委员蔡达峰认为：“今年送戏下乡，明年送宽带入户，这样的购买服务比较随意，事先也没有征求过意见，一些送上门的服务项目群众并不急需，而群众困难的事情却没有服务。”[11]

⒊公众对公共服务质量的评价机制尚未建立。政府购买公共服务是为了克服政府这只“看得见的手”的失灵，借助市场机制这只“看不见的手”的优势，提高财政资金的使用效率，为公众提供高效、优质的公共服务。为了确保服务质量，政府作为公共服务的采购者和公众利益的代言人，有义务和责任对社会组织所提供的公共服务进行监督与评价。我国《政府采购法》第41条就明确规定了采购人对供应商的验收义务和责任。但由于公共服务的质量缺乏客观可量化的标准，如果仅仅由政府或政府委托的第三方对社会组织提供的公共服务进行验收与评价，则很难得到客观、真实的结果。而公众作为公共服务的直接消费者和受益者，对公共服务的质量具有最为直观的感受，因此，在对公共服务质量进行评价的环节，政府在委托第三方对公共服务质量进行评价的同时，还应将公众对公共服务质量的满意度作为评价的重要依据。我国《政府购买服务管理办法（暂行）》（2014年）第35条规定：“购买主体应当建立监督檢查机制，加强对政府购买服务全过程的监督，积极配合有关部门将承接主体承接的政府购买服务行为纳入年检（报）、评估、执法等监管体系。”由此可知，在当前我国政府购买公共服务的实践中，对社会组织所提供的公共服务质量的评价，仅仅是要求公共服务的购买者加强监管，并没有建立起公众对公共服务质量的评价机制。

三、有效的政府购买公共服务

公众参与机制之构建

“没有参与就没有民主，没有制度化的参与就算不上真正的民主。只有制度化的公民参与才能使民主有效并持续地运转。”[12]同理，政府购买公共服务没有制度化的公众参与，就难以实现有效的参与，就体现不出民主，就不可能对政府权力进行有效监督。亨廷顿曾指出：“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式。”“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[13]由此可知，政府购买公共服务能否实现有效的公众参与，制度是关键。因此，必须建立有效的公众参与制度，加强对政府购买公共服务的程序规制。

（一）拓展公众参与政府购买公共服务的广度

⒈积极培育社会组织，形成充分的市场竞争机制，拓展公众参与的广度。有足够数量且专业化程度较高的社会组织提供公共服务，是大力推进政府购买公共服务的前提。鉴于当前我国社会组织发展滞后的现状，必须采取多种措施积极培育社会组织，从而形成充分的购买公共服务市场竞争机制，拓展社会组织参与购买公共服务的广度。当前，在社会组织培育方面，首先，应改革社会组织的管理体制，逐步取消社会组织的业务主管行政机关，使社会组织与行政机关脱离，政府仅负责对社会组织的监管。同时，放宽对社会组织的限制，降低社会组织备案登记门槛，鼓励并支持社会组织的发展；其次，政府应加大对社会组织的扶持力度，设立社会组织发展专项资金，加强社会组织人才队伍建设。当然，政府购买公共服务与对社会组织的培育是相辅相成的。一方面，政府大力推进购买公共服务在一定程度上能够积极培育社会组织，为社会组织提供更多的业务，拓展社会组织发展的空间；另一方面，随着社会组织的发展壮大，将有更多适格的社会组织为公众提供优质、高效的公共服务，这样，既能够拓展政府购买公共服务的范围，也能够促进政府购买公共服务的发展。

⒉赋予公共服务消费者听证的权利，拓展公众参与的广度。在政府购买公共服务的过程中，公共服务的消费者作为行政第三人，也应享有程序性权利，包括要求听证的权利。公共服务消费者的听证权利主要涉及两个方面：一方面，公共服务项目的听证权利。政府在民意调查的基础上确定所购买的公共服务项目目录之后，应引入由公众和相关领域专家参与的听证制度，对公共服务是否符合公众的需求，是否适合政府购买，购买的规模数量是否合理，充分听取公共服务消费者的意见并进行充分的论证，以确保公共服务目录科学、合理，符合公众的需求。另一方面，公共服务定价的听证权利。对于政府购买的公共服务项目，应改变当前政府与公共服务提供主体之间的双向定价模式，引入公共服务消费者参与定价机制，建立由公共服务消费者参与公共服务定价公开听证制度，并把公共服务消费者对公共服务定价的意见作为决定公共服务承接主体中标价格的法定依据之一。[14]

（二）拓展公众参与政府购买公共服务的深度

⒈健全政府信息公开制度，拓展公众参与的深度。为保障公众的知情权，实现公众的有效参与，凡是政府掌握的相关信息都应向社会和公众公开，同时政府购买公共服务的整个过程也应向社会和公众公开。具体而言，政府应当向社会和公众公开的信息包括：购买前的政府决策依据、预算资金、审批程序、民意调查结果、公共服务购买目录以及对公共服务承接主体的要求；购买过程中的资格预审信息、评标机制、竞标过程和中标结果以及公共服务提供主体的介绍；购买后社会组织对公共服务合同履行情况和第三方的评价结果等。此外，政府还应当建立购买公共服务信息平台，将这些信息依职权或依公众的申请向社会和公众公开，使其成为公众有效参与政府购买公共服务的有力保障。从社会心理的视角分析，公众在参与政府购买公共服务的过程中，如果获取了较为全面的政府购买公共服务相关信息，就会对政府购买公共服务的决策进行更好的价值评判，就会对存在的问题进行理性的分析和客观的评价，相应地，公众非理性、情绪化的责难就会减少，从而构筑起公众对政府购买公共服务决策行为信任的桥梁。

2.建立民意调查制度，拓展公众参与的深度。为了确保政府所购买的公共服务符合公众的需求，提高财政资金的使用效率，必须赋予公众对公共服务的选择权。为此，可借鉴汶川地震后重建时的经验和做法，即政府在购买公共服务之前进行民意调查，充分了解公众对公共服务的需求，然后根据公众的需求编制购买公共服务目录。民意调查可以采取问卷调查、征求意见、民意恳谈会等方式，利用网络、微信平台等媒介，充分收集相关信息，采取定性与定量相结合的分析方法，迅速、准确地筛选出公众对于公共服务需求的信息，并将公众的需求作为政府确定购买公共服务项目的重要参考依据。为了保证民意调查结果的可靠度和可信度，使之真正成为公众表达自己意愿的有效手段，政府可以委托独立的第三方进行客观、公正的民意调查，并将相关数据分析结果公开。

3.建立公共服务质量公众评价制度，拓展公众参与的深度。如上文所述，在对公共服务质量进行评价的环节，政府在委托第三方对公共服务质量进行评价的同时，还应将公众对公共服务质量的满意度作为评价的重要依据。为了使公众的评价具有法律效力，政府应当将公众不满意作为解除行政合同、追究公共服务承接主体违约责任的法定情形。此外，为了让公众的意见能够及时地反馈给政府，还应建立公众反应诉求的程序和机制，尤其是投诉和质疑的程序和机制。通过这些程序和机制，政府能够及时地处理公众所反映的公共服务质量问题，也能够提升公众参与的效率。

“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制定过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”[15]在政府购买公共服务的过程中，通过广泛而有效的公众参与，公众既可以向政府传达最广泛、最真实的信息，也可以充分表达自己的利益诉求，这样，不仅能够确保政府所购买的公共服务符合公众的利益诉求，让公众享受更为高效、优质的公共服务，而且能够更好地实现公共服务社会化改革的目标；同时，通过广泛而有效的公众参与，还能够使政府购买公共服务的过程更加透明，避免因暗箱操作而引发的腐败行为，从而促进我国政府购买公共服务的健康发展。

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