21世纪以来日本高等教育的改革与发展

施雨丹

编者按：丸山文裕教授，本科、硕士毕业于日本名古屋大学，在美国密西根州立大学获得博士学位，主要研究方向为高等教育财政、高等教育政策及私立大学经营，主要著作包括《私立大学的财务与升学者》（私立大学の財務と進学者）、《私立大学的经营与教育》（私立大学の経営と教育）、《大学的财政与经营》（大学の財政と経営）、《芬兰和日本的大学改革》（University Reform in Finland and Japan）等。2002-2011年任日本国立学校财务中心教授，2012年调入广岛大学高等教育研究开发中心，2014年任广岛大学高等教育研究中心主任。本刊就21世纪以来日本高等教育改革与发展对丸山文裕教授进行了访谈，在访谈过程中，丸山文裕教授就日本高等教育改革背景、改革方向、未来发展等问题谈了个人观点。

一、21世纪以来日本高等教育发展关键词：规制缓和、资金不足、社会期待高

《世界教育信息》：21世纪以来，日本高等教育改革与发展的15年时间，请您用几个关键词总结一下。

丸山文裕：日本高等教育改革特别是大学改革的开端，始于1991年的大学基准大纲化。在此之前，日本文部科学省对大学设置有非常严格的限制。1991年大学基准大纲化之后，日本开始放宽大学设置基准限制，给大学更多的自由，这可以说是日本高等教育成熟的一个标志。此后，日本的大学不再完全置于政府的关照之下，开始自由地发展。随着社会发展日益复杂化，人类开始进入知识经济社会。虽然当时的IT技术没有现在这么发达，但知识的重要性日益显现。因此，与其让文部科学省规定大学今后的发展，为其规划未来，还不如让大学通过自身的思考来发展。随着社会的发展，大学不断地在努力推进改革，“规制缓和”是一个关键词。

另外，大学入学人数不断增加、入学率不断提高，而政府投入的资金却不足。因此，如何用更少的资金来提高教育效果、增加高水平的研究成果是今后大学必须解决的问题。资金不足的情况恐怕在世界各国高校大体相同。日本的大学在规制缓和的同时，面临的问题就是资金不足，特别是文部科学省只对少数大学集中性地提供资金支持，就是所谓的“选择与集中”。当然，这与政府资金不足有关。总之，“选择与集中”越来越成为日本大学发展的方向，很多小规模的大学有可能面临破产的危机，这也是一个世界性的问题。

《世界教育信息》：也就是说，21世纪以来，在日本大学发展的过程中，有两个重要的关键词，一个是“规制缓和”，另一个是“资金不足”。您是否还有其他的补充？

丸山文裕：另外一个关键词，可以说是“社会期待”。国家层面也好，社会层面也好，对大学的研究开发充满期待。所以大学必须要用最少的钱，做出更好的研究成果，形势非常严峻。

二、日本国立大学法人化政策的实施及效果

《世界教育信息》：2004年，被誉为日本高等教育第三次改革的日本国立大学法人化开始，您如何看待国立大学法人化？

丸山文裕：2004年，日本国立大学开始法人化。法人化之前，国立大学是文部科学省的所属机构，现在则从文部科学省分离出来，成为独立的经营组织。对大学来说，这是一个比较大的冲击。国立大学法人化通过逐步强化大学校长自上而下的领导来推进大学改革。对一般的教师和职员来说，感受到国立大学的这种变化需要一些时间，但对国立大学校长、理事来说则更直接，预算一直不断减少。在没有激烈竞争就没有发展的背影下，大学必须努力地为教育、研究和社会发展作贡献。

国立大学法人化之前，虽然有大学评价制度，但是，国立大学法人化之后，将评价结果与运营交付金的额度联系起来，使得大学评价的重要性大增。因此，各大学对评价都非常敏感，努力在教育、研究领域多出成果。从这一点来看，法人化在促进教育研究活性化方面发挥了重要作用。

但是，在评价方面也确实存在一些问题，如将评价结果如何反映在运营交付金上，这个问题并没有得到完全解决。评价是非常困难的，教育评价也好，研究评价也好，都不是简简单单就能实施的。例如，像东京大学这样的研究型大学和以教师教育为主的地方大学，无论是大学理念，还是目标、使命、计划，都不同，那么，用什么样的标准来评价不同类型的大学，并通过评价结果来分配运营交付金？这是非常困难的问题。评价标准要具备令大家信服的透明性、公平性、妥当性、依赖性，具备这些条件的评价标准是非常少的。

《世界教育信息》：至今，国立大学法人化政策已实施10多年了，实施的效果也备受世人关注。从大学的角度来看，法人化的目标之一——大学的自主性、自律性是否有所改善？

丸山文裕：自主性和自律性是国立大学法人化时被强调的目标，但是，大学并没有充分的资金，所以对大学来说，并不能说自主性、自律性提高了。例如，教师、职员的工资几乎还是按国家制度规定、按等级来分发，大学并没有自行决定；学费标准额度由文部科学省规定，各大学虽有上涨学费的20%的权力，但没有一所大学上涨20%的学费，目前各国立大学学费都相同。所以，从各个方面来看，虽然制度的目标是提高自主性和自律性，但是正如刚才所说，由于资金不足，自由运营的幅度很小，效果不明显。

从教育和研究的角度来说，在教育领域，各大学都开始重视教育质量，并为此加大改革力度，无论在教学计划方面，还是课程评价方面，各项提升教育质量的改革措施都在推行。在研究领域，很多大学通过奖励科研经费等措施鼓励教师从事研究。另外，大学向社会筹取研究经费等现象也非常普遍。大学虽然很努力，但在多大程度上与论文发表数量有关联还并不清楚。正如大家所了解的，日本科学研究者的论文数在不断变少，其中一个原因可能是要提高论文的质量，数量就相对变少。另外，研究成果的测量也是很困难的。现在，日本每年都有学者获得诺贝尔奖，可是，这通常是他们20年前、30年前的研究。所以，今后会变得怎么样还不知道。

三、国立大学内部治理中

逐步强化的校长权力

《世界教育信息》：日本的各项政策中经常出现“大学治理”这个词。刚才您也提到了大学自上而下的领导。目前，校长权力不断强化、教授会的权力被消弱。您如何看待大学内部治理？这对推进大学改革发挥着怎样的作用？

丸山文裕：大学治理改革的方向是不断强化校长自上而下的领导，明确了教授会的权限和责任。进一步来说的话，教授会的职责仅限于教学和研究方面，如新生选拔、课程、毕业认定、学位认定等；在人事方面，完全由校长管理。在很长一段时间内，日本高校由各学部的教授会决定自己的人事，现在转为把人事权交给校长或理事，这是非常困难的。因此，必须采用渐进式改革，否则改革力度太大，容易引起混乱。之前在大学发展的过程中，人事权一直授于教授会，大体来说，实施都比较好；今后大学雇佣的人数将不断减少，目前的在职教师退休之后，大学教师未必能像现在这样充足，所以把人事权交给谁，对哪所大学来说都是很困难的。从这一点来考虑，如果校长能充分吸收教授会的想法，做出合适的判断，那当然是最理想的，但是，规模越大的大学，实施起来越难。

《世界教育信息》：如果这样，校长和学部长在人事方面会不会形成比较微妙的关系？

丸山文裕：是的，到现在为止，校长和学部长并不能很好地沟通。今后在人事方面也好，设备管理、招生等方面也好，可能必须要进行充分的交流。

《世界教育信息》：从大学内部治理来看，大学校长无论在大学运营、教育、研究等方面都有很大的权力，把这些都交由校长决策，会不会很危险？由谁来监督校长的工作？

丸山文裕：目前，日本国立大学的校长权限非常大，如果校长在工作上失职的话，由监事来责其改正。监事由文部科学省、文部科学大臣任命。在大学治理过程中，监事的作用非常重要，同时，校长选拔会议也非常重要。

法人化前，各国立大学由教师来选校长，法人化之后，由校长选拔会议来选举校长。但在很多情况下是教师推选之后，把结果交由校长选拔会议。通过这样的方式，选择最合适的人选。不过最近也有这样的倾向，就是通过教师的意向投票选拔。

《世界教育信息》：目前国立大学的内部治理发生了很大变化，之前大学教授会的权力很大，现在越来越弱。

丸山文裕：是的，有这种改革的倾向，即教授会的力量逐渐被削弱。法人化之前，校长承担协调的角色和功能，协调教授会的意见。因为教授会的意见或建议有很多，汇总这些意见或建议的人是校长。现在则完全不同，校长的权力逐步强化，形成自上而下的领导。

四、日本高等教育改革的加速

《世界教育信息》：刚才您谈到大学的教育和研究，大学还有一个功能，即社会服务。近年来，日本大学不断向与区域或企业合作的方向发展，其原因是什么？

丸山文裕：其中一个原因是资金的问题。另外，现在日本有86所国立大学，但是世界性的大学或者说世界水平的大学的竞争不需要86所大学都去参与。于是，日本的大学定位形成了三类：一是世界水平的大学；二是面向特定研究领域的大学；三是区域性大学。这些区域性的大学就需要与所在区域加强合作，为区域发展作贡献。在日本，像东京这样的大都市人口集中，而其他地方人口不多，所以地方政府希望大学发挥为区域发展作贡献、为地方增添活力、促进地方活性化的功能。例如，鸟取大学可以做沙漠相关的研究，因为鸟取县有非常著名的鸟取沙丘。通过这种方式，大学可以加强与区域的联系，同时可以增强大学的实力。

《世界教育信息》：2013年出台的《国立大学改革计划》是非常重要的政策，明确了改革的日程表，这在以往的政策中不多见，是否意味着改革的速度要加快？

丸山文裕：《国立大学改革计划》是非常重要的政策。确实有加快改革的意味，这其中既有竞争激烈、资金不足的原因，也有评价的原因。国立大学被评价，文部科学省的政策也会被评价，类似于自我检查、自我评价，并不是从外部进行的评价。因为有对文部科学省的政策评价，所以特别要明确在一定时间内看到政策的进展。

之所以说这个政策比较重要，是因为2012年文部科学省颁布的《大学改革实施计划》涵盖国、公、私立所有的大学。但是，文部科学省对于私立大学，只给予其自由；对于国立大学，则一直非常重视。私立大学虽然包含其中，但是世界级大学的建设对象主要是国立大学，所以国立大学对文部科学省来说是非常重要的。因此，《国立大学改革计划》对日本高等教育的影响更大。

《世界教育信息》：日本高等教育改革加速的原因是什么？

丸山文裕：我认为，首要原因就是国际化，欧洲也好，美国也好，都在进行大学改革。另外，评价是其中一个重要的影响因素。评价制度逐步实施之后，要求大学拿出改革发展的“证据”，所以会影响改革的速度。

此外，社会越来越复杂化也是重要的原因之一。日本在20世纪80年代取得了飞跃式的发展。人均所得在世界上排名第二位左右，人们的生活非常富裕。之后，发展速度变慢，而其他国家发展加快。目前，日本的人均收入世界排名在第15名或16名左右。现在，大学改革或社会改革越来越被广泛关注。另外，日本面临少子高龄化问题。这个问题不是日本所独有的，其他国家也存在。美国人口虽然在增加，但主要是移民人口的增加，其他欧洲国家，如德国、法国，人口都在减少。也就是说，少子化问题在其他国家也产生了。日本要充分了解少子高龄化社会是怎样的模式。这需要大学尽快应对社会需求。少子高龄化的问题和人们的生活理念密切相关。最近，文部科学省想要缩小人文社会科学系。而人文社会科学对解决少子高龄化问题非常重要，尤其随着社会的发展，将变得越来越重要。因此，在日本高等教育人口不断减少的背景下，要以此为提前，对此进行充分思考。

《世界教育信息》：从2016年开始，国立大学进入第三期改革，其目标是建设具有竞争力、生产高附加价值的国立大学。这里的高附加价值可以理解为创新吗？还是提高大学的质量的意思？

丸山文裕：创新这个词被用于不同的地方。作为经济发展的核心要素之一，创新在IT、现在是IOT领域表现特别明显。通过创新让大学发挥推动社会发展引擎的作用也是《国立大学改革计划》的目标之一，创新就是其中一个关键词。

《世界教育信息》：在创新方面，大学还能发挥怎样的作用？

丸山文裕：加强人才培养，即推动创新的人才培养。通过人才培养，加强研究开发，从而产生推动创新的研究成果，如超精加工技术、宇宙空间技术等。从研究的角度来说，并不是谁都可以成为研究者，也并不是立刻就可以成为研究者。很多研究往往要进行20年、30年才能产生研究成果，从这个意义讲，教育的目的之一就是培养支持研究的人才。因此，人才培养非常重要。

《世界教育信息》：刚才我们一直谈到国立大学，请您再介绍一下日本的私立大学。

丸山文裕：私立大学在日本高等教育发展过程中作出了非常重要的贡献。日本高等教育规模扩大主要是因为私立大学数和招生数不断增加。随着18岁人口不断减少，今后私立大学招生可能会面临严峻的问题。私立大学中像早稻田大学、庆应义塾大学这样的研究型大学还是少数，大部分私立大学以教学为中心，开设与各种职业相关的课程，如护士、护理师、计算机工程师、教师等。因此，私立大学未来的发展要定位于做好教学、让学生能更好地就业。

相对来说，研究型大学则以国立大学为主。国立大学今后的规模不会有太大变化，私立大学的规模则是根据高等教育人口的数量变化而扩大或缩小。

五、高等教育国际化的推进

《世界教育信息》：接下来想与您谈谈国际化的话题，您认为高等教育国际化对日本大学的发展具有怎样的意义？

丸山文裕：日本人虽然短期留学或是海外旅行比较多，但整体来看不太擅长和外国人沟通。因此，从英语课程、强化英语学习的角度来说，国际化是很好的，但并不是所有课程都有必要用英语授课。随着国际化发展，通过实施“留学生30万人计划”等政策，外国学生越来越多，可以增加日本人与外国人接触的机会。此外，日本企业在海外，包括中国、越南、缅甸、印度等国家开设工厂，今后可能会在非洲开设工厂，可以促进英语交流。之前多是大企业，未来，小型企业也可能到国外开办工厂。因此，从这个角度来说，英语课程非常重要。

此外，在其他领域，如研究交流领域，现在大学排名也加入了国际化的指标。为了大学排名，也有必要推进国际化。

《世界教育信息》：关于大学排名，日本提出了今后10年间，世界大学排名前100名进入10所日本大学的目标。大学排名对日本高等教育带来了怎样的影响呢？

丸山文裕：大学排名意识的提高是一个重要的影响。但是，在当前的大学排名中，说英语国家的高校占绝对优势，如美国、英国等国家的高校，而其他国家即使有很好的大学，也很难取得较好的名次。因此，即使在世界大学排名中未获得好的名次，也不要太介意。这不仅是日本，韩国、中国同样面临这样的问题。日本的大学上课使用日语，韩国使用韩国语上课，中国使用汉语上课，大学排名肯定是不利于母语非英语的国家，不必要过于担心。

《世界教育信息》：这个目标10年实现的可能性大吗？

丸山文裕：大学并没有这样的意识，但政府希望实现这样的目标。

六、日本国立大学受社会各界的影响逐渐增大

《世界教育信息》：从近年来大学改革与国家的关系来看，是不是有这样一种趋势，即国家对大学的控制不断强化，如日本复兴战略对高等教育的影响？您认为，大学与国家的关系发生了怎样的变化？

丸山文裕：日本的大学，特别是国立大学，过去一直处于比较强势的姿态，例如，东京大学校长可以与政治家平等对话。但近几年来，由于资金不足，国立大学的校长就需要去拜访政治家，恳求增加预算。大学在这个力量关系中变弱。不仅是国家，经济界、企业界等对大学的治理也会提出尽快改革的要求。也就是说，不仅是国家，政治界、经济界也会对大学产生影响。

《世界教育信息》：经济界是通过怎样的途径影响大学的呢？

丸山文裕：例如，教育复兴会议是首相的咨询机构，中央教育审议会是文部科学省的咨询机构。教育复兴会议中有很多经济界人士参加，他们会对大学提出各种各样的要求，如大学要尽快改革，尽力选拔能够从事研究的教师等。影响大学发展的要素越来越复杂，大学已经不可能独立了。就像刚才所说，社会越来越复杂化，大学需要承担来自政府、行政、经济等各方力量的期待。所以说，大学已无法独立，各方对大学的影响也形成比较复杂的系统。例如，对于大学创新，经济界在经济上予以支持，大学再把研究成果应用于经济界。比如IPS细胞，是京都大学的山中仲也教授发明、用于再生医疗系统的。经济界如制药公司、医院等对此都非常关注。因此，不仅是政府、行政部门，或者国家对大学产生影响。从行政的角度来看，也不仅仅是文部科学省对大学产生影响，经济产业省、厚生劳动省等也会影响大学。例如，厚生劳动省所关注的社会人基本能力事关失业、雇佣问题，所以也向大学提出期望。文部科学省以前将监督中小学作为重要职责，现在也越来越多地对大学提出意见。总之，各种行政力量会对大学产生影响，形成非常复杂的系统（见图1）。从大学的角度来看，现在大学的力量比以前变弱，而经济对大学的影响越来越大。

《世界教育信息》：最后，想请您谈谈对日本高等教育发展的展望。

丸山文裕：对日本高等教育未来的发展，我持乐观态度。伴随社会的发展，高等教育的重要性将不断提高，特别在解决社会各种类型的问题方面，大学会变得越来越重要。基于大学的重要性，日本政府和国民必须为大学提供更多的资金。我比较担心的是，国民和政府关于大学的作用理解不充分。今后，大学要进一步对国民开放，充分与区域合作，邀请当地居民来大学参加各种活动等。政府和国民也必须为增加大学预算而努力。

注释

①根据采访中丸山文裕教授手绘整理。

编辑 吴婷 校对 朱婷婷