浙江开化：“多规合一”绘就国家公园

洪治

作为28个“多规合一”试点市县之一，浙江省衢州市开化县以实现“一本规划、一张蓝图”为思路进行改革，明确了将全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位

最近，家住浙江省衢州市开化县音坑乡姚家村的姚志国和姚宏燕父子很忙，他们做出了一个重要的决定：把效益良好的砖厂改建成以窑文化为主题的展览馆和特色民宿。“我在这座砖瓦厂已经干了近30年了。”姚志国说道。

是什么让他们“说改就改”了呢？

青山绿水是开化县最大的特色，森林覆盖率达到80.7%的开化在2000年便提出了“生态立县”的发展战略。有了发展战略，自然就要落实，第一步便是规划。

规划在我国经济社会发展中的作用举足轻重，但在县一级，由于基础数据不统一、编制标准不一致、工作机制难协调等多种原因，容易产生规划数量多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，不仅耗费了人力，执行效率也难以保证，老百姓更难把握当地的发展方向。开化县早年的发展中也面临这个问题，姚家父子的红砖厂便是在这样的背景下建立起来的。

这一问题也引起了国家的高度重视。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委确定了28个“多规合一”试点市县，目的是将多个“总规”整合成“一本规划”，实现一个市县一本规划、一张蓝图。

开化县成为了28个“多规合一”试点市县之一。“‘多规合一’一是能理顺规划关系，二是能推进规划落地，三是能优化资源配置。”开化县县委书记项瑞良在接受媒体采访时曾表示。

借助这个契机，开化县开始了以实现规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制的“六个统一”为目标的改革之路。

在规划体系上，开化县统筹构建“1+X”规划体系，以《开化县发展总体规划》作为起统领管控作用的“1”，“X”是有效缩减专项规划数量，只编制部分落实性的详细规划或实施方案等，从根源上破解多头规划难题。

为了能让这套体系有效运转，开化县改革规划管理机制，成立了县规划委员会进行统筹协调，不仅统一了包括人口、城镇化水平、环境容量、经济规模等基础数据，还统一了各类规划期限、功能分区和土地分类等技术指标，更以“提升已有、创建未有、链接所有”的要求构建了统一的规划信息管理平台，进行信息共享，促进全流程联合办公。

基于这样的努力，开化县拿出了一张能“绘到底”的空间布局总图。打开《开化县三大空间布局总图》，三条“红线”清晰可见：生态保护红线让绿色的西部生态保护空间占到一半，永久基本农田红线让黄色的农业生产空间占41.12%，城镇开发边界使红色的城镇发展空间仅占8.07%。

这些“红线”让姚志国父子豁然开朗。姚家村如今也大不相同了，关停砖厂后道路变干净了，粉尘也没有了，还在村口修建了古色古香的凉亭。在开化县，这样的美丽乡村不止姚家村一处，如今已有15个村被列入浙江省美丽宜居示范村。

“‘多规合一’的主要意图是实现各类规划的有效衔接。总体规划要起到总体性、前瞻性、纲领性的作用，能很好地指导当地经济社会发展。” 清华大学公共管理学院副院长杨永恒分析道，“总体规划必须能够有效地分解和实施，这一点非常重要。”

如果以为生态“红线”很好画，那就大错特错了，“好事”往往“多磨”。“推行‘多规合一’工作过程中遇到的困难很多，既有技术层面上的，也有工作机制上的。”开化县委宣传部部长李华蓉说道。

在技术层面上，“合一”不是简单地相加，而是要求真正的统一融合，整合资源、技术矛盾、信息管理就是三只“拦路虎”。首先是数据资源的整合，如果各部门手中的基础数据不一样，制定出来的规划肯定无法有效对接。对此，开化县兼顾平衡各规划主管部门职责功能，统一了覆盖资源本底、人口发展、经济发展、空间开发、基础设施、公共服务、生态环境七大领域27个指标，进而形成了一套共同认可的基础数据。

有了基础数据，怎么用得好又让人头疼。众所周知，每一项规划都是专业技术要求很高的工作，不同类别的规划考虑问题的角度不同，如果技术上衔接不到位就易出现诸如规划期限、功能分区、用地分类等不一致的矛盾。为此，《开化县空间规划》期限定为2030年，再以此作为衔接各类规划的时间节点。此外，开化县研究提出了三类空间与其他空间性规划的管制分区对接指引和用地分类指引，将建设部门的54坐标数据、国土部门80坐标数据及其他部门的空间数据统一到2000国家大地坐标系，从而形成了一套统一的技术标准体系。

有了统一的基础数据和技术标准，信息沟通是关键。“通过建设统一的空间信息平台，摸清基础数据和信息资料，确保‘多规’确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要参数一致，这是科学编制规划的前提。”杨永恒说道。结合“数字开化”建设，借助于现代化的信息技术手段，开化县运用地理国情普查成果，科学设计系统接口，建成了公共地理信息基础平台，并在此基础上进一步打造了“多规合一”综合管控平台。

通过平台，不仅实现了规划编制审批、项目用地选址、环境影响评估等空间信息跨部门的共建共享共用，更以此开展项目生成和审批业务协同作业，在有效解决各职能部门之间矛盾冲突、加强部门间横向衔接的同时，将审批时效提升了70%以上。

规划是一项具有开创意义的、长期的、系统性工程，因此，相较于技术层面上的问题，如何形成制度化工作机制是摆在开化县面前更严峻的问题。“在工作机制上，我们碰到的问题特别多，因为改革都是‘摸着石头过河’，没有现成可供依循的工作机制模式。”李华蓉说道。

为此，开化县成立了县规划委员会，有了专门职能部门，如何有效开展工作？细分职能显得非常重要。开化县将规划制定划分为规划立项、审议发布、监督实施、评估修订等几大环节，县规划委员会的主要职责就是统筹协调这几大环节的工作。

因此，这一规划委员会必须对县规划有着高度的理解和认识，开化县规划委员会由县委书记和县长牵头，涵盖了发改局、住建局、规划局、国土局等20多个职能部门的主要领导，并在县发改局设立了“多规合一”试点领导小组办公室。

县规划委员会以“先主后次、从上而下”的原则指导各部门编制或修编相应规划，并要求城乡、国土、环保等部门规划和重大专项规划同步编制、互为依据。对于有争议的规划召开专题会议进行讨论，几年来委员会否决了35项规划立项申请，协调对接各类规划15项，审议城乡和土地利用规划矛盾图斑达1800余处，对于“多规合一”的推进起到了至关重要的作用。

“‘多规合一’在开化县能成功开展与当地党委政府的重视分不开。各部门之间都有自己固有的模式与工作方法，如果没有坚强的领导和统一的框架来实现部门协调，要推进‘多规合一’是很困难的。在这个规划框架中，不仅要让每个部门都能找到自己的定位，让各部门之间能相互支持，同时还要保护各个部门的积极性。”杨永恒分析道，“改革中难免会涉及到利益的重新配置，建议可设立专门的规划部门，负责规划编制但不具体配置资源，以实现规划过程中的决策、执行与监督分开，避免规划成为承载部门利益的工具。”

“此外，‘多规合一’规划能否具有刚性和严肃性，也是制约规划效果的重要因素。这就需要建立起规划的法律保障体系，因此推动《规划法》立法进程十分迫切。”杨永恒进一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是刚性标准，哪些是弹性标准，也需要清晰界定，比如公共服务提供、生态环境保护、土地利用等都是刚性的，但经济增长、产业发展等可以是软性的，主要是引导市场主体行为。”

克服了技术与工作机制上的困难，“多规合一”在开化县取得了显著的成效。“改革试点能否取得成效，关键是看能否促进经济社会发展，给群众带来实惠。”李华蓉说道。

“多规合一”在开化试点以来，不仅统一了技术指引和规划语言，也明晰了产业与基础设施建设布局，更提升了审批时间与效率。最重要的是这张“多规合一”的“蓝图”明确了开化全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位，让老百姓知道“全域景区化、景区公园化”的发展方向，从而有利于提高投资的针对性，进而增强群众的获得感。

实际上，从砖瓦厂转型到民宿并不是姚志国的主意，而是他儿子姚宏燕的想法，这张“蓝图”中的“生态立县”理念早已植入他的心中，他知道以生态换来的烧砖收入并不长久。

只有坚持“青山绿水就是金山银山”，才是开化发展的正路子。

2015年，为贯彻落实主体功能区理念，进一步推进国家公园建设，开化县要求全县黏土类企业全部关停，转型升级谋求新发展。借助这个契机，看到马金溪沿岸的下淤村因经营农家乐、发展民宿而日渐红火的姚宏燕很快转变思路，马金溪百里黄金水岸线不正是开化国家公园建设的重要内容之一吗？“我们这里的山水和空气，要是放到大城市，那该多值钱！”姚宏燕兴奋地说道，“为什么不请大城市的人到我们这来游玩住宿呢？”

“民宿”的核心是具有当地文化特色的居住环境和风俗，红砖厂保留下来的窑洞和烟囱不正符合这点吗？在与父亲商量后，已过不惑之年的姚宏燕决定重新投资将红砖厂改建成特色民宿，并很有深意地将其取名为“红窑里”。为了保留原汁原味，酒店整体全部采用红砖建设，搭配钢结构和玻璃幕墙让每个窑洞独立成为一间房，并划分了咖啡厅、主题餐厅等功能区。姚宏燕甚至请了中国美院的专家来为绿化进行设计，以进一步凸显姚家村的生态之美。

随着“红窑里”创意民宿的开张，姚宏燕心里还有更大的发展蓝图：“我们还准备配套梅溪古渡、村口景观、银杏道等10个子项目，打造一个音坑乡姚家红窑里文化创意村！”

在这张“蓝图”的指导下，近年来，开化县的生态旅游发展得有声有色，2015年开化县的出境水一类、二类水质占比98.3%，空气优良率达99.4%以上，PM2.5平均浓度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79万人次，同比增长18%，旅游收入达42.67亿元，同比增长18.8%，农民人均收入同比增长10.1%。

这样出色的成绩单受到了多方瞩目。今年2月23日，习近平总书记在中央深改组第21次会议上，专题听取开化县“多规合一”试点改革情况后为其点赞。习近平总书记说道：“开化是个好地方，我还是要回去看看的。”3月3日上午，国家发改委、国家测绘局与浙江省政府签署了《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》，并明确要以“开化模式”为基础来推进省级空间性规划“多规合一”试点工作。

得到肯定亦是鞭挞。这几个月来，开化县进一步统一改革思想，组织开展“开化是个好地方，国家公园谱新章”的大讨论活动；也致力于技术攻坚，优化了“多规合一”的相关技术；还由县委书记和县长亲自挂帅，及时调整组织机构，充实骨干力量，强化了改革保障；排出了责任清单，通过自我加压，把有关任务提前到6月底完成。“今后我们还要继续探索‘多规合一’的长效管理机制，努力为全国其他地区提供有效的经验和改革模式。”李华蓉说道，“同时，我们也要立足重点生态功能区的主体功能区定位，借助‘多规合一’试点带来的改革红利，加快转变开化的经济发展方式和优化空间开发模式，促进我县经济社会与生态环境协调发展。”

“‘多规合一’真正要在全国推广还需要国家层面的顶层设计。”杨永恒说道，“要使其成为一种制度化的长效机制，必须在总结经验后，在法律体系、规划编制的制度建设等诸多方面都有实质性的推动。”

（《小康》记者周宇、陈祖勇对本文亦有贡献）