德国双元制中等职业教育及其财政支持机制

魏建国

摘 要：双元制的成功有赖于各方的积极参与和有效协作。政府、行业协会、雇主、工会等都扮演着极为重要的角色。德国有一系列制度来保障双元制培训的质量。而行业协会的持续存在与国家对行业协会所控制的职业资格的认可是推动德国双元制发展的重要因素。文章从参与双元制各方的职责划分、注册与培训合同、教学与培训、终期评估与资格证、受训职业的调整等方面对德国双元制中等职业教育的具体情况予以描述。在此基础上，对其财政支持机制进行了分析，并总结了政府、企业、学生和家长各自所承担的经费责任。

关键词：德国；双元制；中等职业教育；教学；培训；财政支持机制

如果说美国以其发达的高等教育为全世界最为先进的创新体系奠定了基础的话，那么以“双元制”为代表的德国职业教育无疑也是“德国制造”的一个重要前提条件。德国的职业培训源自中世纪的学徒制传统，而双元制产生于19世纪的最后20年和20世纪的前20年[1]。在19世纪，学徒经常在晚上或星期天就读成人业余补习学校。补习学校通常教授小学内容，同时传授特定行业所需要的理论知识。在19世纪末期，这些学校发展为职业学校。学徒在工厂接受培训的同时，也在学校学习理论知识，至此，双元制开始逐步成型[2]。这一培训模式延续至今。1969年通过的《职业教育与培训法》在联邦立法层面对双元制予以确认。尽管德国的职业教育因其分流过早而受到学界的诟病[3]，但其所取得的积极成果还是让世人有目共睹。特别是在金融危机期间，德国年轻人的低失业率让很多国家羡慕①。根据德国联邦教育与研究部（BMBF）发布的《2013年职业教育与培训报告》，具体的失业率是德国8%，欧盟平均23.4%，其中，西班牙和希腊甚至超过50%。基于其对劳动力市场的积极影响，许多国家都将双元制视为德国经济成功和社会强大凝聚力的一个核心因素。2012年12月，德国、西班牙、希腊、葡萄牙、意大利、斯洛伐克、拉脱维亚和欧洲委员会在柏林签订了备忘录，其中包括许多基于德国模式引进职业培训系统的切实措施[4]。德国的职业教育模式②无疑是世界上最有特色且取得积极成果的教育模式之一[5]，笔者对德国双元制中等职业教育及其财政支持机制予以评述，以期为我国的中等职业教育提供借鉴和参考。

一、德国中等教育体系

在德国，义务学校教育从6岁开始，持续9～10年。在此之后，不再接受全日制教育的年轻人必须接受职业义务教育，到18岁为止。

在针对所有人的4年小学教育之后（个别州为6年），教育机构按路径被分为4类：国民中学或主干中学（Secondary General Schools， Hauptschule）、实科中学（Intermediate Schools，Realschule）、文法中学（Grammar Schools， Gymnasium）、综合中学（Comprehensive Schools，Gesamtschule）。小学毕业的学生，大多根据教师依其成绩所给出的建议选择上述4类学校中的一类登记入学。一般来说，成绩最好的学生可以就读文法中学，成绩不佳的学生则多会就读国民中学。[6]

国民中学为学生提供基础的普通教育，通常覆盖五至九年级。在九年级结束时，学生可获得毕业证书。持有该证书的学生可参加双元制职业培训。在一些情况下，证书持有者也可以进入全日制职业学校或接受基础职业培训（为进入双元制做准备）。

实科中学给学生提供扩展的普通教育，通常覆盖五至十年级。学生在十年级结束时可以获得毕业证书。证书持有者可以选择继续接受教育，如就读特定的全日制职业学校和应用技术大学（Fachhochschulen），也能参加双元制职业培训。此外，只要成绩优秀，学生就可以在任何时间从实科中学转到文法中学，也可以从国民中学转到实科中学。

文法中学为学生提供深度的普通教育。初中和高中层次相连贯的文法中学教育覆盖五至十三年级。高中阶段的文法学校教育以Abitur资格考试结束。通过Abitur考试并取得相关资格的学生可以到任何高等教育机构就读，也可以选择接受职业培训。

二、德国的中等职业教育体系

在德国，年轻人通常有两种方式接受初始职业培训：一种是参加双元制培训，即基于企业的培训与基于非全日制职业学校的学习相结合；还有一种是就读全日制职业学校。所有提供职业教育的学校，无论是全日制的还是作为双元制部分的非全日制的，都被称作职业或职业培训学校。

双元制非全日制学校是最有名的职业学校，其任务是强化学生的普通教育，并开展针对特定职业的专门教学。大多数全日制职业学校从20世纪70年代中期发展起来，提供大量的职业培训课程[7]，由州政府负责，培训也包括企业实习。

在高中阶段职业教育轨道中，大约75%的学生都选择注册双元制系统，其余的学生选择在全日制职业学校就读。这些全日制学校的大部分学生是女生——而双元制体系的性别比例是相反的。[8]

在整个高中阶段，德国的学生除了通过双元制或全日制职业学校接受职业教育，以及就读获得大学入学资格的文法学校外，还有很大一部分学生处在为双元制培训做准备的转换系统中。如果不考虑处于转换系统中的学生的，德国高中阶段职业教育学生所占的比例大约为60%（见表1、表2）。

三、德国双元制培训

德国双元制的主要特征是雇主、行业协会、工会和政府之间的紧密合作。社会对话和共同决定对于改革是非常重要的。具体而言，又体现了如下特征：国家与工商业界的密切合作、在工作过程中学习、社会对具有普遍约束力的资格标准的认可、对职业培训人员的资格要求、制度化的职业培训研究等[11]。下文从参与双元制各方的职责划分、注册与培训合同、教学与培训、终期评估与资格证、受训职业的调整等方面对德国双元制培训予以描述。

（一）参与双元制各方的职责划分

双元制的成功运转有赖于各方的积极参与和有效协作。政府、行业协会、雇主、工会等都扮演着极为重要的角色。对于参与双元制培训的组织，需要职责之间的复杂而清晰的划分。

1.联邦层面

根据德国《基本法》，教育和文化领域的立法与管理主要是各州的职责。在职业教育领域，联邦政府负责企业内的职业培训，州政府负责学校内的职业培训，因此州也对职业学校负责。[12]

德国联邦教育与研究部负责《职业教育与培训法》（最近一次修订是2005年）的实施，发布每年的职业教育报告，资助并指导德国联邦职业教育与培训研究院（BIBB）的工作，开展职业教育项目，以及上文提及的双元制中的企业内培训部分[13]。值得注意的是，对每个需要正式培训的职业的认证是联邦负责相应职业领域的部门的职责。具体来说，在大部分情况下，由联邦经济与技术部（BMWi）负责职业资格认证；在任何情况下，都需要联邦教育与研究部的批准。因此，联邦教育与研究部在涉及所有受训职业的培训政策方面都发挥着协调与调控的功能。

联邦职业教育与培训研究院从事企业内职业培训方面的研究，为联邦政府和职业培训提供者提供服务和咨询，以及制定涵盖培训指导原则与内容的培训指令（Training Directives）。联邦雇佣局负责职业教育与培训的咨询、推动工作。

2.州层面

根据《基本法》，学校教育由州教育与文化事务部负责。州教育与文化事务部与各州文化教育部长联席会议（KMK）合作，确保教育政策的统一性和可比性。各州文化教育部长联席会议的决定仅仅是建议，只有在州议会通过后才具有法律约束力。各州会设立职业培训委员会，由雇主、雇员、州当局的代表组成，他们为州政府提出学校中职业培训方面的建议。

州对双元制非全日制职业学校和全日制职业学校负责，包括设计学校课程，培训教师，支付教师薪酬，以及对行业协会进行法律监管。[14]

3.社会合作伙伴

社会合作伙伴密切介入职业教育的设计与提供。其中，雇主和工会扮演核心角色，从而使职业培训的内容结构可以满足工业界的需求。社会合作伙伴介入培训指令的制定与更新，并通过集体工资谈判制度决定学徒的薪酬。

行业协会负责为参与培训的企业提供建议，并监督基于企业的培训。行业协会还负责学徒合同登记，评估参与培训企业的适合性（Suitability），监督其培训，评估培训者的能力，为参与培训企业和学徒提供建议[15]。行业协会负责终期职业考试的所有组织活动，并设立考试委员会。[16]

雇主和工会之间在联邦层面的伙伴关系通过与联邦职业教育与培训研究院的主要委员会的合作得以体现。在州层面，则通过州教育与文化事务部的职业教育委员会、行业协会的职业教育委员会和考试委员会得以体现。[17]

（二）注册与培训合同

和就读全日制职业学校需要初中文凭不同，学生仅需完成义务教育就可申请注册双元制。但在实际情况中，以2010年为例，大部分进入双元制的受训者拥有实科中学文凭证书（42.9%），或者国民中学文凭证书（32.9%）；拥有高等教育入学资格（Abitur）的新受训者③为21.0%，比2009年增加了3.4%；没有初中文凭证书的学生的百分比降到了3.1%。拥有高等教育入学资格的新受训者的数量在过去4年间都呈增长态势；没有初中文凭证书者的数量则持续下降。这一趋势表明双元制培训具有较大的吸引力。

参加双元制的学徒除了在非全日制职业学校注册外，还需要与企业签订培训合同。新签订的培训合同数量自2006年开始增加，2008年开始下降，下降趋势持续到2010年。2011年又开始增加，该年有569380个新培训合同，比2010年的559960多了9420个[18]。2012年，新签订合同数量为551272个，比上一年减少18108个。2012年，处在转换系统中的年轻人数量进一步减少了6.4%，没有申请到培训位置的人数也下降了3.3%（见表3）。[19]

（三）教学与培训

非全日制职业学校的教学和企业的培训构成双元制的两大要素。

1.教学

在双元制中，职业学校的任务是提供基础的和特定的职业培训，并补充学生之前所学习的普通教育的内容。根据《职业学校框架协议》（Framework Agreement on Vocational Schools），职业学校必须一周提供至少12小时的教学，通常是8小时的职业课程和4小时的普通课程（如德语、社会学习或商业学习、宗教教育、体育）。根据所涉及培训职业的重要性，也会考虑外语教学。经与培训企业、州教育部门负责教育督导的人员、工业组织协商，职业学校决定如何分配、安排教学时间与比例。[21]

职业学校的教师包括两类：一类是理论课教师，此类教师须有大学学位，并经过实践培训；另一类是实践课教师，此类教师须有中等教育学位、老师傅（Master Craftsman）头衔或技术文凭，并有相关工作经历。[22]

2.培训

企业和受训者签订合同。企业承担企业内培训的成本，为受训者支付报酬。报酬根据集体协议制度进行调整，随着培训年限的增加而增加，平均约为熟练工人起薪的1/3。[23]

培训必须根据培训指令进行。培训指令须包括：培训职业的名称、培训的持续期限、框架培训计划（包括科目和时间的细化）、考试要求。在各州文化教育部长联席会议上，州专家为基于职业学校的培训拟定框架课程，课程的时间和内容与企业内培训的框架培训计划相协调。[24]

培训指令的约束力保证了统一的国家标准。企业开展培训须满足如下条件：培训指令所要求的技术能够被拥有适当专门知识的培训人员所传授。培训企业及其提供的培训、培训人员都由行业协会负责监管。培训企业为受训者拟定企业内培训计划。该计划必须和培训指令相适应，但可以有所调整。[25]

根据法律规定，只有在个人特点和职业条件方面都适合培训工作的人员才能成为培训人员。其中，职业适合性包括相关职业所要求的技能、知识和能力，以及相应的职业和教学资格。企业要在行业协会对雇员进行登记。在登记的培训人员中，只有约10%的人员是全职培训者，其余大部分都是兼职。在2010年，共有675198名人员登记为培训者。[26]

中小企业由于缺乏合适的培训人员或是受限于特定专长，通常无法提供所有的培训内容。但在实践中有一些解决这些问题的途径，如设立企业间职业培训中心（？譈BS）。该中心旨在补充企业内培训，通常由相应工业部门的自治组织资助。联邦教育部通过投资补贴等途径对资助者予以支持。

德国提供职业培训的企业占所有企业的百分比相对稳定：2011年为21.7%，2010年为22.5%，2009年为23.5%，2008年为24%，1999年为23.6%。[27]

（四）评估与资格证

在培训的第二年结束之前，受训者要参加包括实践和书面内容在内的中期考试。受训者获得通过中期考试的证书，表明其完成了特定的培训阶段。

双元制的最终评估包括3部分。第一，学生会收到非全日制职业学校颁发的证书。第二，培训雇主也会提供学徒表现的书面评估。第三，学生参加行业协会组织的终期职业考试，考试测试与职业相关的技能和知识，通过该考试的学生可以获得正式的职业教育与培训资格[28]。资格证书由行业协会颁发。凭借该资格，学徒就可以被雇主以熟练工人身份雇用。④ [29]

行业协会组织的终期职业考试在双元制培训的最后阶段进行。行业协会会为每一个职业建立考试委员会，每个考试委员会必须至少由3名成员（雇主、雇员和职业学校教师的代表各1名）组成。考试的具体方式和内容由培训指令规定。考试的持续时间因职业、测试领域、采用方法的不同而差别很大，从几天到数周不等。书面任务考试通常为2个小时，口试通常持续30分钟。[30]

值得注意的是，并不是所有的学徒都能通过考试并获得资格证书。2009年的通过率为90.2%（在考虑重考的情况下）、93.8%（在不考虑重考的情况下）。[31]

（五）受训职业的调整——培训指令的发展和更新

对于企业内培训，培训指令规定了学生需要获得的职业能力；对于职业学校的教学，课程框架的制定应与培训指令的原则相一致。这意味着培训指令的更新以及让其适应劳动力市场的新要求是职业培训进一步发展的根本要素。

修订培训指令的第一步通常由企业进行。企业向行业协会告知关于职业技术的新要求。行业协会将更新、修订或重述特定资格要求的愿望传达给联邦职业教育与培训研究院。研究院通过实证考察，如有必要，则协调培训指令的重整或修订，对于现存职业培训指令的更新需要1年，对于新兴职业培训指令的制定需要2年。[32]

被认可的受训职业数量在过去若干年几乎没有变化。从2002年到2011年，数量从349个变为344个，同时，171个得到更新，43个经过重组。[33]

四、中等职业教育财政支持机制

（一）总体情况与分担比例

对于双元制非全日制职业学校⑤的财政支持，由州和地方当局负责。企业承担企业内培训成本，联邦政府提供额外的资金支持。总体而言，双元制最大的成本由培训企业承担。具体的分担比例见表5。

（二）政府

基于学校的双元制职业培训费用由州和地方当局的公共资金支持。州政府承担学校内部事务成本（如学校监督、课程设置、教师培训、教师薪酬）；地方当局负责学校外部事务成本（如建造、建筑物的维护和翻新、日常管理、教学资源采购）。州政府也会对学校建筑物成本进行补贴。总体而言，州政府负担职业学校80%的成本，地方政府则负担剩余部分。[36]

联邦政府对于职业学校的资助仅仅通过针对学生的生活补助金来实现。

（三）企业

企业负责承担企业内培训部分的成本。每家企业独立决定是否提供培训、在哪些职业领域提供培训，以及培训人数。除了由单个企业资助外，在一些行业部门还实行集体资助。这一行业的所有企业都要基于特定的标准交纳费用，成立共同基金，在培训企业产生的部分或全部支出由该基金负担。

总之，双元制的企业内培训费用由开展培训的企业承担。根据2007年的调查，不考虑培训产出的总成本约为239亿欧元，每个受训者的成本每年约为15300欧元；净成本则为56亿欧元，每人的净成本每年约3600欧元。[37]

联邦政府会支持一些旨在创造额外培训场所和改进企业内培训条件的项目[38]。此外，国家也通过企业税收扣除或豁免政策，补贴基于企业的培训。[39]

（四）学生和家长

职业学校，特别是公立职业学校，主要由公共预算支持。就读公立非全日制职业学校是免费的，但是就读其他类型的职业学校，特别是私立学校，会针对某些职业课程收取费用。此外，学生家庭需要对课本、其他教学材料和上下学的交通费用进行支付。[40]

如上所述，学生还可以获得培训企业支付的报酬，约为熟练工人起薪的1/3。联邦政府还向学生发放生活补助金，作为家庭收入支持的一部分。

（五）私立学校

私立非全日制职业学校也会获得许多形式的公共资金支持。通常的财政支持是向合格的私立职业学校发放补贴，用于经常性的人员费用和材料成本支出。其他财政支持方式包括建筑成本补贴、教具补助金、教师养老金缴款、向有公务员身份的教学人员支付与公休假相关的费用、学费和交通成本补贴。资金主要由州政府来提供，地方政府提供其中一小部分。

私立职业学校在补充公立学校⑥的情况下，最多可以获得占办学费用80%的补贴；在取代公立学校的情况下⑦，这一比例上升为90%[41]。其余的20%、10%的费用则需通过其所属的私立机构（如教会、企业）、学生父母（即学费）获得。[42]

五、若干启示与讨论

第一，与英国的“自由市场模式”、法国的“国家管制模式”相对应的德国的“双元公司模式”在政府、雇主、行业协会、工会之间达成了一种平衡，也体现了政治、经济和社会诸多因素的融合，兼顾了经济目标与社会目标。

第二，德国有一系列制度来保障双元制培训的质量。在联邦层面有培训指令，保证了职业资格标准的全国统一；在具体的培训阶段，有针对每个受训者的按照培训指令制定的培训计划；只有通过行会组织的严格考试才能取得资格证书。

第三，德国双元制巧妙解决了职业教育中的“通用性知识”与“专门性知识”的冲突。由政府举办的非全日制职业学校提供“通用性知识”，包括一般理论课程和与职业相关的理论课程；而由企业提供与职业相关的实践性、专门性知识。同时，职业学校由政府提供资金支持，企业负担企业内培训的成本。[43]

第四，德国双元制植根于其特定的历史传统和国家背景。中世纪，欧洲各国的职业培训方式并没有很大差异，而在当代则呈现多种模式。行业协会在14、15世纪创立了学徒制这种职业培训方式。工业革命之后，很多国家主张自由放任的经济思想，作为保守力量的行业协会纷纷被解散，并于19世纪初逐步丧失其社会和经济影响。在德国，尽管行业协会也曾被解散，但持续的时间并不长。在整个19世纪，这些行业协会在没有其他团体介入的情况下修订学徒制规则，即使到现在，在职业教育中仍然具有较大的影响[44]。行业协会的持续存在与国家对行业协会所控制的职业资格的认可是推动德国双元制发展至今的一个重要因素。

注释：

①优秀的职业教育只是年轻人低失业率的一个可能的原因。

②有学者将欧洲的中等职业教育模式归纳为三大类：英国的“自由市场模式”、法国的“国家管制模式”、德国的“双元公司模式”。

③值得注意的是，在20世纪60年代，80%的学徒来自国民中学。后来出现的一个新现象是，更多获得高等教育入学资格的学生参加双元制。双元制学徒的平均年龄也从1970年的16.6岁提高到1996年的19岁。

④不是所有的受训者在完成培训后都会被培训企业雇用。根据就业研究所（Institute for Employment Research，IAB）的一项调查，受训者被雇用的平均百分比为61%。这表明，企业培训了多于其需求的受训者。此外，大型企业的雇用率明显高于小型企业，分别为75%和50%。西部地区的雇用率高于东部地区。

⑤双元制之外的全日制职业学校经费由州预算划拨。下文主要讨论双元制培训的财政支持问题。

⑥补充型学校，通过提供通常在公立学校没有的课程对公立学校予以补充。补充型学校的开办须告知教育当局，教育当局有权禁止补充型学校的成立和开办。

⑦取代型学校的主要目的是取代州内已经存在的公立学校。取代必须获得州的批准。

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编辑 许方舟 校对 郭伟