葡萄牙博彩业新政

博彩业经营的严格控制

葡萄牙作为博彩合法化的国家之一，存在大量线下博彩场所，体育博彩更是名声在外。不过，出于对网上博彩这个特殊产业的“关注”，此前葡萄牙实行严格的专营制度，即只允许国家彩票中心（Santa Casa，又称桑塔·卡萨）进行在线博彩销售，该机构被定义为非营利性组织，集监管与经营于一身，施行垄断博彩经营。对于其他试图进行在线运营的博彩商，葡国政府实行全面禁止。

2005年，欧洲著名的博彩公司——BWIN曾以赞助葡萄牙足球联赛为契机，通过获取葡甲的冠名权，试图大力进军葡萄牙博彩市场，其结果并不理想——该公司遭到当地政府的罚款。然而BWIN公司并非第一家吃闭门羹的博彩业巨头。2014年6月28日，老牌博彩公司威廉希尔宣布退出葡萄牙市场。尽管该公司表示“裁减葡萄牙市场只是出于精简机构，便于调整欧洲市场布置”，但威廉希尔退出的背后原因难免涉及葡萄牙博彩业的垄断专营政策。

国有博彩公司的“公益化”经营

桑塔·卡萨公司历史悠久，其前身是葡萄牙莉娜皇后于1498年创立的慈善机构，其总部设在葡萄牙里斯本，在全国各地设有办事处。根据葡萄牙法律，桑塔公司是目前葡萄牙博彩业专营机构。借助于得天独厚的地位，桑塔公司盈利一向丰厚。尽管葡萄牙国内的经济大环境不佳，普通民众削减了娱乐性消费，但该公司通过运营即开即中型博彩业务取得了良好的效果。从营业上弥补了其他博彩业务的业绩下滑。

事实上，桑塔公司尽管收入大增，净利润却与常年持平。除却博彩业销售收入需经过重重扣缴之外，公益事业投入也是重要一环，其投入水平几乎与公司的净利润相等。据悉，桑塔公司的宗旨是“提高人民的、特别是最需要帮助群体的福祉，以社会价值为终极目标。提供对医疗、教育、文化事业以及对提高人民生活质量的支持，按照基督教传统履行承诺……致力于发展社会民生与经济”。由此可知，尽管经常被其他博彩公司控诉垄断经营，但是桑塔公司并非只为获取高额利润，公司的营收主要流入葡萄牙社会公共服务领域。对于受益者而言，首先受益的是葡国互助和社会保障部（The Ministry of Solidarity and Social Security）。桑塔公司的数据显示，其要为互助和社会保障部投入总收入的33%，略高于桑塔公司自身从营收中得到的30%。其次，桑塔公司还参与了葡萄牙的社会支持事业，具体包括提升当地社会文化和公益活动。譬如赞助足球、橄榄球等赛事，以及对音乐、设计和艺术领域的支持等。

葡萄牙的经济之殇

2008年次贷危机以来，葡萄牙经济形势急转直下，房地产泡沫破裂，失业率大幅上升。

经济的全面衰退甚至导致葡国政府轮替，但新政府的经济政策并未见效，反而使经济形势更加恶化。2011年，葡萄牙经济降至冰点，欧洲央行以及IMF启动了780亿的救市行动，最终保证了葡萄牙不致破产。从经济数据来看，2012年葡萄牙GDP为-2.3%，就业率降低4.2%，人均购买力下跌5.6%。该国甚至通过投资移民等政策刺激经济，寻求稳定经济之策。然而，2014年国际援助措施停止，葡萄牙的经济再次面临危机，财政赤字压力陡增，政府急切希望拓展财源弥补亏空。

博彩市场为低迷的经济带来了希望。据咨询机构H2 Gambling Capital的估计，欧洲网络博彩市场规模可达64亿欧元。体育项目博彩占整个市场的绝大份额，收入估计在25亿欧元左右。

开放博彩业的一波三折

早在2009年9月8日，欧盟就曾经宣布，其成员国可以“维持法纪阻止犯罪行为发生的事由”，封杀在线博彩网站。该声明公开后，知名博彩公司BWIN股价随即下跌9.5%。而对于部分欧盟成员国在博彩业实行的歧视政策，此前BWIN曾向欧洲法庭申诉，请求法院支持其要求——网络博彩业务开放及自由化。部分欧洲国家政府则宣称，网络博彩或涉嫌洗钱、不合理避税以及诈骗。

作为回应，欧洲法院在判决书中写到，“若在这项业务中欺诈与犯罪行为真实存在，那么对BWIN等服务提供商的禁令是公正的。”而欧洲乐透——欧盟博彩行业的游说组织对这一判决持欢迎态度。该组织发言人鲁伯特·霍尔尼克称，“此判决加强了各国政府与行业对互联网博彩业务的监督力度。”

对于欧洲法院的判决，BWIN公司表示，法院没有看到垄断及其背后潜在的腐败问题所造成的危害并没有比欺诈更少，而且该禁令仅对正规化经营的博彩企业才会有效，反过来，只会促进网上博彩业走入“灰色”。BWIN公司的一位律师称，“事实会证明成员国支持的垄断行为不会起作用。我们将继续努力建立一个规范的开放市场。封杀是无济于事的。”

新形势下开放博彩势在必行

一方面，尽管不少欧洲国家封杀了在线博彩业，然而公开的线上博彩只是冰山一角。封杀一举只是迫使许多博彩公司转入无法有效监管的灰色地带。正如普华永道的发言人David Trunk所说：“人们正在通过网络赌博。你要么尝试监管或征税，要么把他们赶往离岸运营商，但这样你什么都得不到。”不能回避的问题是，互联网时代已经到来，谁也无法阻止行业利益追逐者通过互联网营业。一大批地下博彩网站通过注册在诸如直布罗陀等避税天堂，通过离岸的方式避税，并直接运用国际网站推广他们的博彩产品。

另一方面，越来越多的客户正逐步离开实体赌场，涌入产品花式繁多的体育博彩网站。在很多欧洲国家，网络博彩的跃进式发展与传统线下博彩形成鲜明对比。近年来，法国正规经营的传统赌场正处于两位数速度的下降通道。海峡对岸的英国也宣布放弃了原定的在曼彻斯特发展拉斯维加斯式赌场的计划。实际上，包含英国在内的欧洲国家，曾经随处可见的赌博商店已经出现关门潮的端倪。

随着欧洲经济持续性的增长乏力以及公共财政恶化，政府在紧缩公共开支与平衡民生投入之间可打的牌原来越少。政府支出已经减无可减，积极拓展税源成为当务之急。对于身患“经济下滑恶疾”的葡萄牙而言尤为严重，博彩业对其的意义巨大。根据2012年的数据，旅游业是葡萄牙的支柱产业，其产值比重占比GDP的近百分之二十。而博彩业对于旅游的配套作用明显。除却博彩市场的高盈利预期，对应地高税率也是重要的因素，欧洲国家以英国为开端，陆续“以管代禁”的名义放开网上博彩并对其征税。葡萄牙政府也试图改革该国的传统政策，逐渐放开网上博彩管制，并对其征税。

新法案全面开放在线博彩市场

葡萄牙从2014年即开始尝试修订新法案，听取了欧洲博彩协会与各大博彩公司的意见，改变桑塔公司的垄断专营政策，并于2015年5月全面开放网上博彩市场。根据其规定，新法案不设定牌照商名额限制，只要申请者为公共有限责任公司，总部位于欧洲成员国或欧洲经济区，均可申请葡萄牙博彩牌照；放开博彩项目的种类限制，赌场游戏、体育博彩等均得以上线经营。对于经营者资质，新法案要求申请公司必须拥有良好的缴税记录和社会安全记录，最低保证金为50万欧元，网上博彩的保证金还需进一步增加到60万欧元。

此外，出于监管和税款征收需要，新法案拟对无照运营的博彩网站进行屏蔽。如果被查获，无照经营者最高可对其判处五年监禁。在税收方面，新法案实行阶梯税率政策，赌场类游戏和德州扑克，收益低于500万欧元的，取收益的15%；高于500万欧元的，每增加100万欧元，税率上浮3%，最高收取收益的30%。对于体育博彩类，收益低于3000万的，取收益的8%，上限为收益的16%。

放开网上博彩存隐忧

新法案出台后，许多知名的博彩公司表示欢迎并期望开拓葡萄牙市场。但也仍有局限，一方面新法案仅针对线上博彩进行改革，未涉及线下领域，桑塔公司仍然具有垄断地位。另一方面，线下博彩的税率不受新法案影响，线上博彩的高税率和线下博彩的低税率相比，竞争力堪忧，再次考验市场的公平性。

此外，网络博彩合法化并不代表非法经营者随即消失，且带来新的监管难题——不能保证产品购买者是不是隐瞒实际年龄，利用他人身份购买，或不利于保护青少年。值得一提的是，网上博彩合法化并不一定总会给政府带来好处。譬如，尽管是欧洲首家放开网上博彩的国家，英国的博彩业税收并没有显著增长。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com