反哺农业立法要考量三个价值目标

赵谦

“反哺”是一个仿生概念，最早出自《初学记·鸟赋》中的“雏既壮而能飞兮，乃衔食而反哺”。借用于“反哺农业”这样的公共政策表述中则被赋予了新的内涵。即表明在长期接受农业哺育后，工业、城市已然“长成”，应该回报农业。反哺农业是工业化中期经济发展的一般规律，国外存在着反哺农业的理论、制度与实践但并无对应语词来予以表述，“反哺农业”是独具中国特色的政策性概念。它是“农业哺育工业”“农村哺育城市”的阶段性转向，也是我国经济发展进入工业化中期阶段时所面临的一次发展战略的重大调整。十余年来，中共中央通过连续发出的中央1号文件，将农业养育工业逐步调整为工业反哺农业的政策。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“健全城乡发展一体化体制机制”中明确指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这进一步确认了我国未来全面深化改革进程中反哺农业的必要性与重大意义。

当前我国总体上已进入反哺农业期，我国反哺农业问题的研究尽管进展时间不长但体系已较全面，只是很少有学者从法学特别是立法学视角切入研究该问题。事实上，工业化国家大都通过相关立法实现“以农补工”向“以工补农”的政策转向。如1933年美国农业调整法案、1947年英国农业法、1953年德国农业结构改革规划和1961年日本农业基本法，均标志着该国进入大规模反哺农业期。虽然“反哺农业”语词本身尚未呈现于我国的立法文本之中，但伴随近年来我国各类反哺农业活动的实务展进，相关的各位阶规范性法律文件却在不断出台且已初具规模。反哺农业立法作为推进反哺农业实践的必备制度保障，运用价值分析方法，从载体目的、作用对象目的、践行领域目的这三个方面去透视反哺农业立法作为一种法现象所蕴含的具体目的，可为该类立法具体规范之设定做出恰当、及时、正确地指引，进而推动实现对我国反哺农业行为的有效规制。

反哺农业立法的载体目的

反哺农业立法的价值目标离不开规则体系所构建的法律规范载体。反哺农业立法的价值也需要通过具体的反哺农业法律规范而实现。故而，反哺农业立法的载体目的就是在系统研究反哺农业基本理论、制度安排和运行机制的基础上，在反哺农业相关立法中构建清晰、科学的反哺农业法律规范。

我国以农业资金投入法律规范、农业技术推广法律规范、农村劳动力培养与流动法律规范、农业产业化经营法律规范为代表的反哺农业法律规范，皆存在一些问题，不足以就反哺农业法律行为、法律关系作充分规制、调整。应立足于法律规范本身存在的各种具体问题探究其未来可能的完善途径与发展方向，从而推动我国反哺农业法律规范实现清晰化、科学化。因此有必要通过反哺农业立法载体目的之实现，使我国反哺农业活动逐步走上规范化、法治化轨道，进而助推反哺农业相关“社会幸福”之总和的切实增长。

反哺农业立法的作用对象目的

国家、公民、社会是法现象的传统三元作用对象，反哺农业立法作为一种法现象，其价值目标也需要作用于国家、公民、社会而显现。

首先，就国家而言。反哺农业立法就国家之作用更多地指向政府相关职能部门在反哺农业活动中的权力，要让反哺农业权力实现合理配置。反哺农业权力主要包括：反哺农业路径选择权、反哺农业主体设定权、反哺农业融资引导权、反哺农业规划权、反哺农业具体活动运营权、反哺农业规范制定权、反哺农业专项资金管理及使用权、反哺农业相关资源调查权。相对合理的反哺农业权力配置机制应体现在三个方面：其一，反哺农业权力资源的分配在中央政府与地方政府之间大致均衡。在中央政府统一的领导下充分发挥地方政府的主动性、积极性。提倡在不与上位法相抵触的前提下，因地制宜地进行农业资金投入活动、农业技术推广活动、农村劳动力培养与流动活动和农业产业化经营活动。其二，反哺农业规划、出资、运营、管理、监督等各类权力资源的分配在各相关职能部门之间大致均衡。由农业部门牵头主导，在财政、科技、教育、工商等相关职能部门之间实现分工负责、互相配合、互相制约。其三，反哺农业权力资源的占有、运行实现公开化、透明化。确保处于相对弱势地位之农民的知情权，为政府相关职能部门以外的其他反哺农业法律关系主体提供充分参与反哺农业的制度空间，健全反哺农业社会监督机制。

其次，就公民而言。反哺农业立法就公民之作用更多地指向农民的反哺农业法律意识，要让农民的反哺农业法律意识在内容与层次上皆得以增强。其一，就反哺农业法律意识的内容而言。要推动农民反哺农业法律知识宣传教育，促进农民形成就反哺农业法律现象的评价（情感、认同与否的态度）和要求（意愿、如何发展的期待），逐步提升农民参与反哺农业所需参与能力。其二，就反哺农业法律意识的层次而言。要推动农民就反哺农业法律现象的认知、情感、意志过程中心理活动的逐步升华，从直观性、自发性、潜意识性的反哺农业法律心态逐步上升为具有自觉性、思考性的反哺农业法律思想、法律理论，为农民充分利用相关立法所设定的参与反哺农业制度空间提供必备要件。

最后，就社会而言。反哺农业立法就社会之作用更多地指向反哺农业法律秩序所需社会基础和社会环境的形成，要实现反哺农业中有机团结、构建公平公正的反哺农业法治环境。其一，反哺农业中有机团结主要表现于反哺农业法律关系主体之间。政府相关职能部门、涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民这些反哺农业法律关系主体彼此之间除因利益关系而发生联结外，互助化的共同体要求也应渗透其中。反哺农业立法应通过一系列的调和措施作用于反哺农业制度架构，使各类主体不致于因传统城乡二元结构、职能分工等因素而加深歧见，使其能彼此达成某种妥协而带着更多的“公利心”积极参与极具公共服务特色的反哺农业活动。其二，公平公正的反哺农业法治环境主要表现为法治作为一种理念有否贯彻于各类反哺农业法律行为。反哺农业法律行为根据行为手段的不同，可分为资金反哺农业法律行为、科技反哺农业法律行为、人力资本反哺农业法律行为和产业化反哺农业法律行为。反哺农业立法应通过系统、清晰的规定就这四类行为予以明确指引，使包括政府相关职能部门、涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民在内的各类反哺农业法律关系主体在进行农业资金投入活动、农业技术推广活动、农村劳动力培养与流动活动和农业产业化经营活动时能做到依法办事。

反哺农业立法的践行领域目的

政治、经济、文化是法现象的基准践行领域，反哺农业立法作为一种法现象，欲解决我国反哺农业进程中相关社会福利问题，也需要通过所指引之人在政治、经济、文化领域的具体行为方能发挥其作用。

首先，就政治领域而言。反哺农业立法在政治领域的作用主要与规范、制约政府相关职能部门的反哺农业权力有关。要通过反哺农业立法具体设定政府相关职能部门的权力与责任，从实体与程序两方面规制其行为，调整政府相关职能部门与其他反哺农业法律关系主体之间的关系。

其次，就经济领域而言。反哺农业立法在经济领域的作用主要与实现反哺农业效益最大化有关。要通过反哺农业立法对反哺农业活动的科学规制确保反哺农业具体活动在效益上的合理性及对社会发展的贡献度。要实现的反哺农业活动最大效益包括最大经济效益、社会效益和环境效益。实现经济效益主要是实现相关资源的优化配置，评判标准是反哺农业具体活动在经济上的合理性和对地方经济发展的贡献程度；实现社会效益主要是降低基尼系数，改善农民收入水平，促进农村劳动力就业，提高户籍城镇化率；实现环境效益主要是改善农业、农村的生产、居住环境，建成农民新村，提高绿色植被覆盖率、林草覆盖率，防止水土流失、土地退化，改善景观，消除环境污染等。

最后，就文化领域而言。反哺农业立法在文化领域的作用主要与农民素质的提高有关，要逐步提升农民在反哺农业中的主体意识和权利意识。主体意识是形成农民就反哺农业相关认知能力的基础，权利意识是形成农民就反哺农业相关思维能力和表达能力的基础。让农民主动地、自觉地、清楚地知悉其在反哺农业中的应有权利，引导农民主体意识、权利意识逐步提升，进而切实改善农民素质以更好地适应将致力构建的城乡一体化社会结构。

编辑：凌燕 1871621423@qq.com