一场“去地方化”的司法改革

王琳

在“两高”为推动司改单打独斗的年代，“去地方化”不乏努力却始终步履维艰。毫无疑问，要把法院、检察院从地方党政大院内，移到地方党政大院之外，乃是一項庞大的系统工程，涉及立法、司法、执法的方方面面。

中共中央办公厅、国务院办公厅于今年7月底印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称《规定》），其中明确指出，任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。官方的解读称，“人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求，防止一些地方摊派招商引资、征地拆迁、环境卫生、挂职下乡、行风评议等任务，影响法官检察官依法履职。”

受此激励，法检两家的公众号以“喜大普奔状”争相发文：“法官、检察官再也不用扫大街啦！”不过也有冷静者跟帖称：“上有政策下有对策，先别太乐观！”然而实践中，法官检察官被安排从事招商引资、交通疏导等法定职责之外的事务，并非鲜见。这事甚至还在国家最高权力机关上被拿来讨论：2015年11月2日，最高法院院长周强在十二届全国人大常委会第十七次会议上报告称，有的地方仍视法院为政府的工作部门，要求法院承担司法职权之外的强制拆迁、城管执法、招商引资等工作。山东省济南市槐荫区人民法院于2007年间实施的一项“规定”，可为此论断作一注脚。其时，当事人到该法院打官司，除了要缴纳法定的“诉讼费”外，还需要上缴一定数额的“社会主义新农村建设集资款”。尽管法官们一再向当事人强调，“是自愿的啊！”但这项规定只需依简单的价值判断就可看出其中的荒唐。

自然，明知不可为而为之必有其苦衷。不挖掘出这背后的制度因素，手中的板子便有可能打错了对象。问题正在于，为什么法官、检察官会被地方党政机关一再要求承担司法职权之外的强制拆迁、城管执法、招商引资等工作？为什么长期以来这种见怪不怪的司法怪现状会被习以为常而得不到重视？

明眼人都知道答案。在司法地方化的现实生态中，法院、检察院事实上已成为地方的法院、检察院，当国家律令与地方决策相一致时，各方相安无事；当两者相冲突时，地方决策往往凌驾于国家律令之上。

如我们所知，司法的目标在于实现公平与正义。司法公正的前提在于法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。如果法院、检察院在自身依赖的司法资源配置上，有求于地方党政部门，地方司法受制于、甚至受“管”于地方就难以避免了。

司法地方化的直接后果是，国家设在地方的司法机关沦为了地方所属的司法机关；一些法官、检察官只知服从地方利益的“大局”，不知服从宪法和法律这个“大局”。法官、检察官被等同于行政序列内的公务员，法院、检察院则被等同于设置在地方政府之内的职能部门。如此一来，地方政府的各项“中心工作”，都少不了法官、检察官的身影，所以我们才有了扶贫检察官、计生检察官、招商检察官、创文法官、创卫法官、综治司法官、强拆司法官等等。在这些行政职能的政治正确之下，司法职能只能暂时放诸一边，法院、检察院也只能自觉服从而不得也不敢提出异议。这些职能的履行情况，甚至还会成为法院、检察院在当地创先评优的重要依据，并进而成为衡量法院院长、检察院检察长政绩的主要标尺。当地官员对检察机关拒绝派员上街协勤显得十分不屑，中央“两办”的《规定》将以何种方式落地仍值得我们观察。

正因为司法的“地方化”破坏了国家法制的统一，“去地方化”也成为近年来司法体制改革的重中之重。

在“两高”为推动司改单打独斗的年代，“去地方化”不乏努力却始终步履维艰。毫无疑问，要把法院、检察院从地方党政大院内，移到地方党政大院之外，乃是一项庞大的系统工程，涉及立法、司法、执法的方方面面。没有一个高于行政、检察、审判之上的权力部门来推动，很难取得实质的成效。

这一尴尬在“全面深化改革”的时代，终获突破。十八届三中全会加速了司法管理体制改革的步伐，提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。人财物统一管理，无疑将从制度上真正触碰“司法地方化”的核心，将司法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算，也将增强法院、检察院拒绝地方不当安排的能力，为保护司法人员依法履行法定职责提供制度保障。