深圳滑坡的警思

姜维

【案例】

12月20日，深圳光明新区渣土受纳场发生重大滑坡事故，造成33栋建筑物被掩埋和人员伤亡。12月25日，国务院调查组经调查认定，此次滑坡灾害不是山体滑坡，不属于自然地质灾害，是一起生产安全事故。目前，公安机关已经对事故相关责任人采取强制措施，检察机关也以涉嫌重大责任事故罪依法对相关责任人员批准逮捕，善后工作正在紧张有序进行中。

【剖析】

政府监管

变成“表演”式检查

本质上来看，企业安全生产监管属于政府必须提供的一种公共服务。近几年来，政府对企业安全生产监管的资源投入、制度管理和高压态势都值得肯定。然而，频发的企业安全生产事故仍然刺痛着民众的神经。仅2015年下半年以来，较大的安全事故就有包括天津港“8·12”大爆炸在内的7起。此次深圳光明新区渣土受纳场特别重大滑坡事故，无异于雪上加霜。

深圳光明新区渣土受纳场属于当地政府合法审批建设的余泥渣土受纳场，经过严格设计，建设标准、环保评估得到审批通过才建设运营，可以说完成了事前监管。同时，深圳市光明新区城管局对事中监管也做了努力，探索引进了社会监管力量。2015年10月与招标确定的企业签订监管合同，由企业协助光明新区城管局全面履行对场区工程质量、水土保持、变形及沉降监测、安全生产等监管义务。事故发生前，协监企业下发过项目管理通知单，要求受纳场经营企业进行停工整改，但受纳场经营企业仍然运营，直至酿成悲剧。

政府及其相关部门作为企业安全生产监管主体，在具体实施过程中受监督资源、监督手段、惯性思维等约束，普遍重视前置审批监督，轻视事中监督。而且，在实施安全生产检查方面，许多检查都是打打电话、发发文件，检查的“表演”特征明显，至于文件精神是否得到落实，政策法规是否被切实执行，则重视不够。尽管深圳光明新区通过政府购买方式引进了社会监管，但委托监管和政府直接监管衔接不到位，委托监管效果并不明显，政府补位不及时，导致受纳场经营者“带病”运营。事故反映了政府监管不到位、监管有效性不足和部分官员不作为。

企业利益遮蔽“安全红线”

企业是安全生产的责任主体。根据《安全生产法》的要求，企业须加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。然而，一系列的安全生产事故都表明：企业在履行安全责任过程中经常虚与委蛇，“利益”的乌云遮蔽了“安全红线”，过度追求利润，忽视安全生产。深圳光明新区渣土受纳场滑坡事故就反映出企业安全生产主体责任意识严重缺失，这种缺失有诸多成因。

企业家精神未养成，部分企业老板缺少生命敬畏意识。目前，我国企业家群体在不断成长，许多企业经营者还是“公司老板”，不是“企业家”，没有形成完整的企业家精神。过分看重金钱，不讲诚信和社会责任，漠视生命，安全生产被抛至“脑后”，致使安全生产事故层出不穷。

企业安全生产内部制衡缺失。企业安全生产关系到企业、企业员工、企业经营者和工会等各方利益。《安全生产法》明确企业、企业经营者、企业从业人员、工会等角色在企业安全生产建设的作用及方式。而社会关注焦点往往是企业及企业经营者的义务，忽视企业从业人员能动作用，以及工会组织的组织性制衡作用。其实，企业安全生产责任落实如何，内部员工和工会最为了解，这二者促进企业安全生产责任落实的重要作用往往被忽视，成了“摆件”。

企业违法惩戒力度不够。目前，企业履行安全生产责任，除政府外在监督“他律”，主要是依靠企业内在“自律”。相较于美国、英国等发达国家，我国企业安全生产违法成本偏低，致使过分强调“经济理性”的企业经营者不重视安全生产，也不愿意投入相应的治理资源。

公众参与缺位，

政府“千里走单骑”

企业安全生产属于外部性很强的社会事务，会影响到周边利益相关者的生命和财产安全。深圳的滑坡事故造成周边居民39栋建筑和大量人员伤亡或失联。这些受损公众难道没有感知这种风险？没有采取相关方式表达或维护自己的权益？事情并非如此，调查显示，渣土受纳场“两年时间就已有20多层楼高，多次被当地居民投诉”，“环评报告曾指出该受纳场存在崩塌滑坡隐患”。但是，渣土受纳场的运行者和管理部门对投诉却置之不理。

在企业安全生产监督中，政府出于政绩考虑，企业出于利益考量，二者容易达成“利益同谋”，致使政府监管失灵和企业自律成空。当政府和市场都失灵时，如果社会力量制衡又缺失，必然使安全生产问题放大和事故爆发。从深圳滑坡事故发生逻辑来看，很显然，周边企业和居民已经感知到这种风险，但居民或企业“个体化”的利益表达和质疑投诉并不能改变“组织化”渣土受纳场运营企业的态度，也没有得到监管者政府的有效回应。

进而言之，现有企业安全生产监管中，只有企业自律和政府他律，如果排除企业“自律”，则只有政府他律在“千里走单骑”。当然，在政府、市场和社会三大力量中，还有社会力量可以依靠。然而，现有公众参与企业安全生产监管却是严重缺位。具体表现在：公众参与停留在被告知、咨询和投诉等表面监管上，合作、授权、公众控制等实质性监管比较少；公众参与停留在个别居民或企业的“个体化”表达，组织化监管能力还比较低，影响力非常有限；公众参与监管制度化程度比较低，参与效果取决于政府官员好恶情感，柔性太强，刚性不够。

【对策】

跳出安全生产

监管的“二人转”怪圈

人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价，政府要将此作为一条不可逾越的红线。要跳出企业安全生产监管的政府他律与企业自律“二人转”怪圈，构建公众参与监管的有效机制，避免政府失灵、企业失灵所带来的监管“真空和滑坡”，推动多方主体合作供给、互相制衡的监管服务格局。

从政府的角度来看，企业安全生产服务是政府为公众提供一种公共服务，政府作为当然的监管主体责无旁贷。要构建起更加严格、周密、精准、有效的政府监管责任体系，确保企业安全生产监管部门主动落实责任，使失职的监管者有切肤之痛，真正增强各级官员为民服务的现实感、紧迫感和原动力。

首先，坚决贯彻党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求。要破除抓企业安全生产党委政府两张皮现象，推动“党政同心，其利断金”，整合各级行政监管资源，合力抓好企业安全生产，形成对企业安全生产监管的高压态势。

其次，完善企业安全生产监管体制。加强党委对安全生产工作的领导，强化地方各级党委政府在安全生产上的监管职责，推动建立“党政统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的安全生产工作格局。

最后，加大安全生产在政绩考核当中的权重。纠偏“唯GDP论英雄”的取向，建立绿色、全面、可持续的地方政府考核评价体系，引导政府施政更尊重生命、更有人性温度。同时，加大对领导干部政绩考核中安全生产的权重和考核力度，健全企业安全生产奖惩制度，对重大安全生产事故实行“一票否决”，让各级领导干部不敢不抓、主动去抓和真心想抓。

从企业的角度来看，企业最熟悉自己的安全生产状态，当企业经营者主动担起责任时，企业安全生产监管工作就事半功倍。因此，可以通过严格执法、健全内部制衡和培育企业家精神等举措，推动企业落实安全生产责任，做到“不敢不”、“不得不”和“主动做”。

首先，整合各类执法资源，加大违法惩戒力度。整合分散在安监、环保、商务、劳动、卫生等部门的执法资源，增强执法信息共享和执法科技含量，借助大数据，做好企业安全生产违法行为分析、评估、预测和应用，推动碎片化执法走向整体性执法。同时，加大对企业违法惩戒力度，从严查处忽视企业安全生产的经营者，将落实安全生产责任不力的企业纳入黑名单，并与享受政策支持、银行贷款、政府采购等挂钩，大幅提高企业违法成本。

其次，建立内部制约机制，强化企业内部治理。从工会体制、成员专职化、经济来源独立等方面推动工会组织的改革，实现企业工会“去行政化”和“去企业化”，回归服务企业职工的本源，增强工会组织在企业安全建设中的“话语权”。同时，鼓励和引导企业员工深度参与企业安全生产建设，推动企业积极开展安全生产技术改造、安全生产标准化建设、安全考核和奖励制度等安全生产治理。进而在企业内部建立起员工、工会组织和企业三者相互促进、相互制约的安全生产治理环境。

最后，培育企业家精神，倡导企业自觉履责。企业家精神是市场经济发育完善程度的重要衡量标准。当前我国正处于社会转型期，一些企业老板不具备企业家精神，没有树立正确的金钱观、权力观和生命观。因此，政府部门要采取不断完善适应市场经济需要的法律环境、构建良好的创新创业人文环境、引导企业建立现代企业制度、建立良好的声誉激励机制、鼓励企业家做好自身修炼等各种措施，广泛培育企业家精神，引导企业家自觉落实安全生产主体责任。

构建公众参与监管机制

现代治理体系中，公众参与在社会事务中的作用越来越大。政府应采取多种方式培育积极有序的公众参与，促进社会、市场和政府间在企业安全生产监管中的相互配合、相互补充。

首先，搭建以政府为主导的公众参与企业安全生产监管平台。让安全生产的监管者、被监管者和其他利益相关者可以进行有序的利益博弈，使得每一方的合理诉求都会得到认真的考量，进而实现对安全生产监管者和被监管者全方位、持续的责任控制。

其次，建立多元化的公众参与监管方式。除举报、投诉、建议、咨询等方式，可建立类似公众接触、公民调查、听证会、咨询委员会等更实质性的参与方式，让政府及时了解公众意见，把握公众需求，优化监管权力的行使。

再次，建立企业安全生产举报奖励和举报保护制度。《安全生产法》明确要求安全生产监督管理职责的部门建立举报制度，但从各地实践操作来看，此项制度效果并不明显。各级政府可根据实际情况，通过地方立法的形式建立举报奖励和举报保护制度，让最了解企业安全生产问题的人，敢举报、想举报和愿意举报。

最后，创新引入社会力量参与监管。创造条件让社会力量参与企业安全生产风险评估、隐患排查和风险防范。推广企业安全生产“服务外包”、“安全托管”、“行业协作”等社会化监管服务。同时，做好社会化监管与政府行政监管的衔接，增强社会化监管效果。

（作者系海南省委党校公共管理部教师、南京大学政府管理学院博士）