旅游“限制令”反思：新常态下政府如何监管

刘湘琛

【案例】

旅游“限制令”引争议

近日，国内两大旅游业大省——海南省和云南省，先后出台旨在规范旅游市场的“限制令”，引起了舆论的广泛关注，其影响绝不仅限于旅游业。

海南省物价部门表示，2016年春节期间，海南将设定酒店客房、自助餐等价格上限，每间客房每天最高5000元，自助餐最高500元/位。而云南省旅发委下发关于《云南省推进旅行社跨界融合发展组建旅行社集团实施方案》的通知，方案特别要求，旅行社购物次数每天不得超过1次，购物时间每次不得超过90分钟。

两项规定甫一出台，立即引发热议。赞同者称此举对规范旅游市场有所助益；但更多的人则认为这一措施治标不治本，甚至反而成为旅游市场高价宰客、强制购物的依据。

事实上，早在2013年《中华人民共和国旅游法》正式实施之前，旅游市场存在的各种乱象就已经广为诟病。《旅游法》正式实施两年后，两大旅游大省的省级行政主管部门结合本地实际情况，提出了更为细致的行业指导，又一次成为舆论焦点。

从最高国家立法机关制订国家法律，到地方主管部门出台地方规章，剑锋均直指旅游市场的规范化，这也从一个侧面反映了国内旅游市场的确存在着相当的无序，需要政府介入进行规制与调控。对这一点，大家是没有什么异议的。

问题的关键是，政府法令规定得如此细致，此种着力点、此种方式是否合适，倒是见仁见智。

[剖析]

旅游乱象为何难禁

之所以会有如此细致的规定，源于国内旅游市场不容忽视的高价宰客、强制购物等，各类侵犯旅游者权益的陷阱频发。其中，旅行社为抢夺客源、低价恶性竞争而导致的强制购物，几乎已成为旅游业不言而喻的潜规则。

为有效打压低价竞争强制购物，《旅游法》第9条明确赋予旅游者“三权”：旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为；旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况；旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。

同时，《旅游法》第35条明确规定了旅行社的义务：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行增加自费旅游项目获取回扣等不正当利益。”

在“成本—收益”的市场规律面前，旅行社不合理低价的背后，必然是降低旅游质量和住宿标准，特别是通过强制购物以及增加自费项目等不规范的操作，来弥补其损失的利益。因此，尽管有国家法律规定在前，两年过去了，治理效果并不明显。

2015年10月28日，中国消费者协会在京召开“国内部分旅游线路体验式调查”情况的通报会。调查结果显示：96条线路无论在行程前、行程中还是行程后，各个环节均存在问题，强制消费、强制购物等，成为导游获取提成的主要手段，方式包括软磨硬泡、搭售、诱骗、威胁，其中74%以上的线路存在相对严重的问题。

而据业内知情人士透露，港澳游和新马泰更是强制购物的多发地。

正是在这样的背景下，加强执法力度、严厉法律责任的呼声越来越高。而海南、云南这两个旅游大省的行政主管部门，相应的行政规定之所以会引发异议，其中一个重要原因即是，对于高价宰客、强制购物等旅游市场的违规行为，政府不是采取打击严惩的高压态势，而是摆出了貌似变相承认的迁就姿态：旅游市场有高价宰客吧，行，只要不高得太过离谱就好；旅游市场有强制购物吧，行，只要不购得本末倒置就成！

面对旅游市场的不规范，相对于国家立法机关制定《旅游法》的坚决，省级地方行政主管部门行政执法的态度柔化了不少。这自然与广大消费者的内心期待背道而驰。

不合理体制下的恶性循环

然而，深入探究下去，事情也许并不是那么简单。

一个颇有意思的现象是，实际上，关于云南省旅发委下发的《方案》，除了舆论热议的“每天限购不得超过一次、每次不得超过90分钟”，前面还有这样一段话：旨在规范旅游市场秩序和提升旅游服务质量，积极鼓励旅行社延伸旅游产业链，与其他旅游要素企业跨界融合发展，特别提出要重点扶持、培育、组建十个左右“管理规范、诚信经营的大型旅行社集团。”

相对于所谓“限购令”，应该说，这才是“方案”的重点，而恰恰正是这个重点，被舆论有意无意地忽略掉了。

同样被忽略掉的，还有作为高价宰客、特别是强制购物温床的我国旅游行业的运行和管理体制。而正是这个被忽略掉的信息，可以解释强制购物为什么在国内旅游市场屡禁不止。

《旅游法》第37条明确规定：“参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行为组织注册的人员，可以申请取得导游证”；第38条规定：“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。”

但现实与法律的规定相差甚远。由于旅游业淡旺季明显，多数旅行社认为招聘专职导游不划算，遇到旅游旺季就临时聘用导游提供服务，兼职导游因此大量存在，旅行社并不与他们签劳动合同，导游也就成了没有安全保障的高危职业。旅游市场上的很多导游是没有工资和福利待遇的，他们带团也无法从旅行社拿到钱，有时甚至还要交“人头费”给旅行社，只能依靠游客消费通过吃回扣的方式谋取收入。

可以说，这类强制购物是被旅行社的这种运行和管理体制倒逼出来的。在旅游市场中，“旅行社—导游—游客”本应形成三体一体、各取所需、互补多赢的良性关系，但在残酷的市场竞争中，三者的平衡关系被打破。

游客作为消费者，因信息完全不对称，权益最易受到侵犯。相对于旅行社，导游也成为弱势一方：从业务关系上来说，导游依附于旅行社；从劳动关系上来说，签不签劳动合同完全由旅行社说了算。只有旅行社成为强势方，利用体制、信息等方面优势条件单方面追求利益的最大化。

这样一来，如果执法部门只针对强制购物本身进行行政处罚，是完全于事无补的，甚至只会让强制购物的手法更隐蔽、更高明，反而会增加取证查处的难度。这也就是《旅游法》实施两年来，一方面游客对强制购物怨声载道，而另一方面，强制购物却又无法杜绝的根本原因。

[路径]

当好“管家”，更要成“专家”

当下，中国经济呈现出新常态，处于新常态下的市场活力有待进一步释放，政府与市场之间的关系需重新厘定。这不啻为给政府管理部门出了一道新的时势题。

因为，经济新常态下政府的市场监管职能，已经不是简单的“一罚了之”，而涉及到政府职能的重大调整和转变。政府既要简政放权，尽量减少对市场的不当干预，即“有所不为”；更重要的是，应对市场进行宏观调控和有效规制，减少市场自身无法克服的不良竞争无序竞争，是为“有所必为”。

旅游业属于典型的第三产业，向游客提供的是旅行游览服务，这是一种由政府和市场共同分担的准公共产品。旅游业虽以旅游市场为平台，却并不完全是市场化与营利性的。作为旅游业必不可少的组成部分，如交通运输设施、旅游景点的建设和管理、旅游网站的运行、游客投诉中心的建设等等，都具有公共产品的性质，带有受益的非排他性和消费的非竞争性，应由政府承担。

这也正反映出我国政府所具有的行政管理者、宏观调控者和国有资产所有人的三重角色。长期以来，由于三种角色定位模糊、职能交叉，政府对市场干预过广、过细，却往往是不当干预；政府职能的越位、缺位与错位并存。

因此，新常态下政府职能转变，关键在于厘清政府与市场的关系，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府自身则应将重点转移到为市场提供“管理与服务”上来，即对市场进行指导、规划、调控、组织、协调以及监管，而非直接干预市场主体的经济活动。事实上，这对政府职能提出了更高的要求：不是放手不管，而是发现、尊重并主动利用经济规律，预见并有效防范、消解新常态下的市场风险，引导市场健康平稳发展。

这就决定了在职能转变的过程中，政府首先应学会把握本地区或本行业的宏观经济局势，促进市场充分发展。其一，政府及各级主管部门应在深入调查分析的基础上，总结适合本地区或本行业的科学发展观，对本地区或本行业的总体规划、均衡发展进行政策性引导，科学合理地谋篇布局。其次，调整和优化本地区或本行业的宏观经济结构，综合利用财政、税收、投资、金融等多种经济手段，牵头整合各方资源，创新宏观调控方式。

当下旅游市场的乱象，表面上看是政府监管不到位，但背后真正的原因，是低端市场的无序竞争、恶性竞争导致的市场“碎片化”，恰恰是旅游市场未充分发育的结果。

因此，云南省旅发委下发的《方案》，首先从延伸产业链、与其他旅游要素融合发展的大方向，对云南旅游提出了全局性构想；同时针对云南旅游市场恶性竞争的问题，选择诚信经营、管理规范的大型旅行社为龙头进行行业重组，实现旅游资源的资本化、产业化运作，运用政策手段、金融手段创新宏观调控方式。这些都是新常态下转变政府职能的尝试，是值得肯定的，也有待市场发育的实际效果来加以检验。

在微观层面，政府则无需直接干预具体经济活动，做好“守夜人”，以法治思维使市场有序运行即可。具体说来，在法治的框架下规范行政监管机制，发挥事前预防、过程控制及事后规制的监管作用，祛除行政执法的随意性，加强行政监管的合理性和规范性。

而“每天限购一次、每次限购90分钟”，恰恰就是对具体经济活动干预得过细，导致这一规定既不合理又缺乏可操作性。如果游客自愿突破“限购一次”或“限购90分钟”的限制，是否应受处罚？同一旅行团，如果有些游客强烈要求多次购物或延时购物，而另一部分游客反对，又该如何处理？在这里，仍然暴露出行政监管中政府与市场界限不清的问题，确实需要反思。

经济新常态下的各方利益诉求愈发多元、复杂，要放开市场这只“看不见的手”，用好政府这只“看得见的手”。社会的期待是，政府既要当好“管家”，更需成为“专家”。

（作者单位：湖南师范大学法学院）