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旅游“限制令”反思:新常态下政府如何监管

2016-09-10刘湘琛

决策 2016年1期
关键词:旅行社导游购物

刘湘琛

【案例】

旅游“限制令”引争议

近日,国内两大旅游业大省——海南省和云南省,先后出台旨在规范旅游市场的“限制令”,引起了舆论的广泛关注,其影响绝不仅限于旅游业。

海南省物价部门表示,2016年春节期间,海南将设定酒店客房、自助餐等价格上限,每间客房每天最高5000元,自助餐最高500元/位。而云南省旅发委下发关于《云南省推进旅行社跨界融合发展组建旅行社集团实施方案》的通知,方案特别要求,旅行社购物次数每天不得超过1次,购物时间每次不得超过90分钟。

两项规定甫一出台,立即引发热议。赞同者称此举对规范旅游市场有所助益;但更多的人则认为这一措施治标不治本,甚至反而成为旅游市场高价宰客、强制购物的依据。

事实上,早在2013年《中华人民共和国旅游法》正式实施之前,旅游市场存在的各种乱象就已经广为诟病。《旅游法》正式实施两年后,两大旅游大省的省级行政主管部门结合本地实际情况,提出了更为细致的行业指导,又一次成为舆论焦点。

从最高国家立法机关制订国家法律,到地方主管部门出台地方规章,剑锋均直指旅游市场的规范化,这也从一个侧面反映了国内旅游市场的确存在着相当的无序,需要政府介入进行规制与调控。对这一点,大家是没有什么异议的。

问题的关键是,政府法令规定得如此细致,此种着力点、此种方式是否合适,倒是见仁见智。

[剖析]

旅游乱象为何难禁

之所以会有如此细致的规定,源于国内旅游市场不容忽视的高价宰客、强制购物等,各类侵犯旅游者权益的陷阱频发。其中,旅行社为抢夺客源、低价恶性竞争而导致的强制购物,几乎已成为旅游业不言而喻的潜规则。

为有效打压低价竞争强制购物,《旅游法》第9条明确赋予旅游者“三权”:旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为;旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况;旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。

同时,《旅游法》第35条明确规定了旅行社的义务:“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行增加自费旅游项目获取回扣等不正当利益。”

在“成本—收益”的市场规律面前,旅行社不合理低价的背后,必然是降低旅游质量和住宿标准,特别是通过强制购物以及增加自费项目等不规范的操作,来弥补其损失的利益。因此,尽管有国家法律规定在前,两年过去了,治理效果并不明显。

2015年10月28日,中国消费者协会在京召开“国内部分旅游线路体验式调查”情况的通报会。调查结果显示:96条线路无论在行程前、行程中还是行程后,各个环节均存在问题,强制消费、强制购物等,成为导游获取提成的主要手段,方式包括软磨硬泡、搭售、诱骗、威胁,其中74%以上的线路存在相对严重的问题。

而据业内知情人士透露,港澳游和新马泰更是强制购物的多发地。

正是在这样的背景下,加强执法力度、严厉法律责任的呼声越来越高。而海南、云南这两个旅游大省的行政主管部门,相应的行政规定之所以会引发异议,其中一个重要原因即是,对于高价宰客、强制购物等旅游市场的违规行为,政府不是采取打击严惩的高压态势,而是摆出了貌似变相承认的迁就姿态:旅游市场有高价宰客吧,行,只要不高得太过离谱就好;旅游市场有强制购物吧,行,只要不购得本末倒置就成!

面对旅游市场的不规范,相对于国家立法机关制定《旅游法》的坚决,省级地方行政主管部门行政执法的态度柔化了不少。这自然与广大消费者的内心期待背道而驰。

不合理体制下的恶性循环

然而,深入探究下去,事情也许并不是那么简单。

一个颇有意思的现象是,实际上,关于云南省旅发委下发的《方案》,除了舆论热议的“每天限购不得超过一次、每次不得超过90分钟”,前面还有这样一段话:旨在规范旅游市场秩序和提升旅游服务质量,积极鼓励旅行社延伸旅游产业链,与其他旅游要素企业跨界融合发展,特别提出要重点扶持、培育、组建十个左右“管理规范、诚信经营的大型旅行社集团。”

相对于所谓“限购令”,应该说,这才是“方案”的重点,而恰恰正是这个重点,被舆论有意无意地忽略掉了。

同样被忽略掉的,还有作为高价宰客、特别是强制购物温床的我国旅游行业的运行和管理体制。而正是这个被忽略掉的信息,可以解释强制购物为什么在国内旅游市场屡禁不止。

《旅游法》第37条明确规定:“参加导游资格考试成绩合格,与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行为组织注册的人员,可以申请取得导游证”;第38条规定:“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。”

但现实与法律的规定相差甚远。由于旅游业淡旺季明显,多数旅行社认为招聘专职导游不划算,遇到旅游旺季就临时聘用导游提供服务,兼职导游因此大量存在,旅行社并不与他们签劳动合同,导游也就成了没有安全保障的高危职业。旅游市场上的很多导游是没有工资和福利待遇的,他们带团也无法从旅行社拿到钱,有时甚至还要交“人头费”给旅行社,只能依靠游客消费通过吃回扣的方式谋取收入。

可以说,这类强制购物是被旅行社的这种运行和管理体制倒逼出来的。在旅游市场中,“旅行社—导游—游客”本应形成三体一体、各取所需、互补多赢的良性关系,但在残酷的市场竞争中,三者的平衡关系被打破。

游客作为消费者,因信息完全不对称,权益最易受到侵犯。相对于旅行社,导游也成为弱势一方:从业务关系上来说,导游依附于旅行社;从劳动关系上来说,签不签劳动合同完全由旅行社说了算。只有旅行社成为强势方,利用体制、信息等方面优势条件单方面追求利益的最大化。

这样一来,如果执法部门只针对强制购物本身进行行政处罚,是完全于事无补的,甚至只会让强制购物的手法更隐蔽、更高明,反而会增加取证查处的难度。这也就是《旅游法》实施两年来,一方面游客对强制购物怨声载道,而另一方面,强制购物却又无法杜绝的根本原因。

[路径]

当好“管家”,更要成“专家”

当下,中国经济呈现出新常态,处于新常态下的市场活力有待进一步释放,政府与市场之间的关系需重新厘定。这不啻为给政府管理部门出了一道新的时势题。

因为,经济新常态下政府的市场监管职能,已经不是简单的“一罚了之”,而涉及到政府职能的重大调整和转变。政府既要简政放权,尽量减少对市场的不当干预,即“有所不为”;更重要的是,应对市场进行宏观调控和有效规制,减少市场自身无法克服的不良竞争无序竞争,是为“有所必为”。

旅游业属于典型的第三产业,向游客提供的是旅行游览服务,这是一种由政府和市场共同分担的准公共产品。旅游业虽以旅游市场为平台,却并不完全是市场化与营利性的。作为旅游业必不可少的组成部分,如交通运输设施、旅游景点的建设和管理、旅游网站的运行、游客投诉中心的建设等等,都具有公共产品的性质,带有受益的非排他性和消费的非竞争性,应由政府承担。

这也正反映出我国政府所具有的行政管理者、宏观调控者和国有资产所有人的三重角色。长期以来,由于三种角色定位模糊、职能交叉,政府对市场干预过广、过细,却往往是不当干预;政府职能的越位、缺位与错位并存。

因此,新常态下政府职能转变,关键在于厘清政府与市场的关系,激发市场活力,发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府自身则应将重点转移到为市场提供“管理与服务”上来,即对市场进行指导、规划、调控、组织、协调以及监管,而非直接干预市场主体的经济活动。事实上,这对政府职能提出了更高的要求:不是放手不管,而是发现、尊重并主动利用经济规律,预见并有效防范、消解新常态下的市场风险,引导市场健康平稳发展。

这就决定了在职能转变的过程中,政府首先应学会把握本地区或本行业的宏观经济局势,促进市场充分发展。其一,政府及各级主管部门应在深入调查分析的基础上,总结适合本地区或本行业的科学发展观,对本地区或本行业的总体规划、均衡发展进行政策性引导,科学合理地谋篇布局。其次,调整和优化本地区或本行业的宏观经济结构,综合利用财政、税收、投资、金融等多种经济手段,牵头整合各方资源,创新宏观调控方式。

当下旅游市场的乱象,表面上看是政府监管不到位,但背后真正的原因,是低端市场的无序竞争、恶性竞争导致的市场“碎片化”,恰恰是旅游市场未充分发育的结果。

因此,云南省旅发委下发的《方案》,首先从延伸产业链、与其他旅游要素融合发展的大方向,对云南旅游提出了全局性构想;同时针对云南旅游市场恶性竞争的问题,选择诚信经营、管理规范的大型旅行社为龙头进行行业重组,实现旅游资源的资本化、产业化运作,运用政策手段、金融手段创新宏观调控方式。这些都是新常态下转变政府职能的尝试,是值得肯定的,也有待市场发育的实际效果来加以检验。

在微观层面,政府则无需直接干预具体经济活动,做好“守夜人”,以法治思维使市场有序运行即可。具体说来,在法治的框架下规范行政监管机制,发挥事前预防、过程控制及事后规制的监管作用,祛除行政执法的随意性,加强行政监管的合理性和规范性。

而“每天限购一次、每次限购90分钟”,恰恰就是对具体经济活动干预得过细,导致这一规定既不合理又缺乏可操作性。如果游客自愿突破“限购一次”或“限购90分钟”的限制,是否应受处罚?同一旅行团,如果有些游客强烈要求多次购物或延时购物,而另一部分游客反对,又该如何处理?在这里,仍然暴露出行政监管中政府与市场界限不清的问题,确实需要反思。

经济新常态下的各方利益诉求愈发多元、复杂,要放开市场这只“看不见的手”,用好政府这只“看得见的手”。社会的期待是,政府既要当好“管家”,更需成为“专家”。

(作者单位:湖南师范大学法学院)

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