2015出租车改革观察

叶健

2015年12月28日，2016年全国交通运输工作会议在北京召开。交通运输部部长杨传堂在会上称，2016年继续深化出租汽车改革，选取有代表性的城市开展试点。

过去的一年，关于出租车改革的议题一直进进退退反反复复。上海市给滴滴出行颁发了首张平台牌照，义乌、杭州等地出租车改革落地，交通部也出台了关于出租车改革的征求意见稿。不过，有关专车与出租车改革的争议仍然较大，在这些实践与争论中，出租车改革2015年走过了怎样的轨迹？出租车改革未来又将往何处去？

地方先行先试进度表

实际操作中，出租车改革的难度显然超出了所有人的预期。在改革进程中，一些地方政府走在出租车改革的前列，试图趟出一条可示范之路。

2015年5月，《义乌市出租汽车行业改革方案》正式出台，以市场化方向为目标，承诺2018年后完全放开对出租车营运公司、出租车数量的管控。在2018年前的过渡期，义乌通过公开摇号招选，新增5家出租车营运公司。

截至目前，新增加的250辆新车已经陆续投放市场。天津社科院社会研究所所长张宝义表示，义乌改革尽管在机制上仍不彻底，但政府部门主动根据市场变化做出调整，对全国特别是中小城市会产生示范效应。

2015年9月，距离义乌不远的浙江省会杭州也推出出租车改革方案，核心内容是经营权无偿有期限使用和清理规范经营关系，同时组建公益性的国有出租汽车服务管理公司，为明确产权关系的出租车提供优质的管理服务，并为未来与互联网平台开展合作奠定基础。

有业内专家认为，明晰出租汽车的产权关系，是从根本上解决历史遗留问题。不仅如此，它还为减少出租车经营利益阶层，进一步提高一线驾驶员收入，激发出租汽车单车活力，提升行业服务质量，夯实市场化改革奠定了基础。

2015年10月8日，上海市交通委正式向“滴滴快的”专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，并宣布对符合要求的平台都开放申请资质。除了给予全国第一个“专车身份证”，上海专车试点方案并未要求改变车辆的营运性质受到广泛关注。

2015年10月18日，上海市交通委又透露，将对个体出租车的管理方式进行创新，组建“出租汽车驾驶员服务社”，“试水”线上线下相结合的出租车管理新模式，用服务费代替托管费。到了2015年12月18日，上海“大众交通”在全国出租汽车企业中，首家获得了开展约租车网络平台服务的合法正规资质。上海市交通委员会给予的《批复》中，明确了承运人责任、车辆合法运营资质、驾驶员合法从业资格等事项。

当然，地方的出租车改革不都是一帆风顺的，也有的出租车改革陷入举步维艰之地。

比如郑州承诺2012年到2014年每年增加300个牌照，最终只到位32辆；天津的出租车更是18年未增加一辆。在西安，近百名出租车司机自组股份制公司，上演了一场“自下而上”的“草根”探路，但是创业并不容易，这家自建的出租车公司已经陷入面临“夭折”的困境。

顶层设计为改革铺路

2015年是全面深化改革的关键之年，而业内普遍将出租车改革视为试金石。出租车改革既牵涉民生，又被依托互联网的专车市场逼迫，改革的效率自然广受舆论关注，出租车改革的顶层设计也广被期待。

据了解，出租车改革的焦点主要集中在牌照控制和承租金上，后者也被俗称为“份子钱”。针对车辆数量与“份子钱”，义乌模式实行放开出租车数量管控，通过摇号选出组建新的出租车公司；出租车价格由目前的政府定价，逐步转变为政府指导价下的行业自主定价；并逐步取消出租公司每年上交给管理部门的有偿使用费等。

在某次交通运输部举行的例行发布会上，运输服务司副司长王水平表示，交通部支持义乌市先行先试探索适合中小城市出租汽车改革和发展的具体举措，为全国出租汽车行业改革提供借鉴和示范。王水平说，交通运输部将密切关注义乌出租车行业改革的实施效果。

出租车改革的另一维度，是怎样对待互联网专车。

事关出租车改革和专车“生死”的两个意见稿——《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，出台后立即引起各方高度关注。

针对互联网专车，意见规定“优先发展城市公共交通，适度发展出租汽车，按照高品质服务、差异化经营原则，有序发展网络预约出租汽车。运价实行政府指导价或市场调价。”

对于互联网专车，从鼓励创新的角度上看，国家层面是以积极和包容的心态真心拥抱的。据悉，两份意见稿的目的之一是承认专车合法性，并将之纳入出租车体系管理，助推出租车行业改革，更好服务百姓出行，构建健康有序的交通运输体系。截至2015年11月9日征求意见结束，20多天内收到社会各方意见4600多件。

曾经参与两个文件起草的一位专家公开表示，“专车”模式在国外已经出现很多年，如何管理依然是政府的难题。在两个文件制定之初就想到会有极大的阻力。目前向社会公布的征求意见稿肯定还有不完善的地方，对社会争议大的有关部门还将继续研究。“改肯定是要改的。”

改革突破口在哪里

在出租车改革征求意见稿中，专车的合法性得到了承认，但套用传统出租车的管理做法却引致一片指责。此外，对于公众关注的“份子钱”，征求意见稿也规定“由出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，确定承包费标准或定额任务，实行动态调整并向社会公布”。象征既得利益的“出租车牌照”则考虑“逐步实行经营权期限制和无偿使用”。对于出租车的价格，虽然政府仍是定价主体，但却首次提出“政府指导价”。

整体来说，在出租车改革的问题上，中央和地方在大方向上没有分歧，但是在一些模糊地带还存在争议，尤其是在对互联网专车的管理上。这背后的逻辑也很容易理解，对于地方政府来说，管理专车或紧或松是可以自由裁量的，而中央则必须一碗水端平，否则给专车的空间太大，容易引发出租车行业的不稳定。而稳定，正是出租车改革的底线要求。

仔细梳理目前出租车改革的焦点，其中最具争议的要求应该是，非营运车辆不得从事营运业务，即私家车不能从事专车运营。

不过，对营运车辆和非营运车辆的区分管理，是我国对车辆管理的基础，散布于大量法律法规条例中。如果本次允许私家车进入专车市场从事运营，等于对现有管理制度的颠覆。这样一来，对于出租车、租赁车等按营运车辆管理的行业很不公平。交通部作为主管部门，还是得一碗水端平。

不可否认的是，以专车为代表的“共享经济”符合时代潮流。但在现有法律框架下，缺乏足够的施展空间。现在车辆以营运为标准一分为二，处于过渡地带的专车两头不沾边——说是私家车它确实载客收钱了，说是营运车辆可它只是偶尔为之。在这种情况下，寻找依法监管和鼓励创新之间的平衡，考验决策者的智慧。

专车改革与其一刀切，不如多让地方尝试创新。改革试点并非打造法外之地或政策洼地，而是在不影响公众出行安全和行业秩序的前提下，多给创新留足观察期、腾出成长空间，避免将创新扼杀在襁褓里，同时防止创新引发系统性风险。

在上海市交通委对于专车的说明中，专车车辆的门槛比较宽松。守住依法合规底线上的创新，从某种角度上，也是在寻求保障行业秩序与满足民生诉求的平衡点。

创新从来都不是提前规划出来的，改革也是在反复的拉锯试验中结出果实。百姓要给创新时间，更要给改革时间。

（作者单位：中国科大CABC认知分析与行为控制研究中心）