“一区多园”模式能否实现“1+1>2”

李福

当前，“一区多园”成为国家级高新区快速扩张发展的重点模式。

该模式在一定程度上为国家级高新区扩展提供了发展空间，也为低级别的小型园区享受国家级高新区的优惠政策实现快速发展带来了机遇。但“一区多园”的发展模式也由于统筹协调管理难度大，引发了区域间利益相互冲突、产业发展不协调等问题。“一区多园”的统筹管理机制、利益协调机制亟待建立，以创新资源整合，实现“1+1>2”的效果。

四类园区模式的背后

北京中关村经过几次扩容，逐渐形成不断完善的“一区多园”发展格局。2012年底，中关村创新示范区进一步从“一区十园”调整到“一区十六园”，面积也从233平方公里调整为488平方公里，房山、门头沟、怀柔、平谷、密云、顺义和延庆7个远郊区县首次进入中关村园区，全市约70%的产业用地可享受中关村示范区的相关政策。在“一区多园”模式下，实行“双重领导、以区为主”的领导体制。

上海张江通过“聚焦张江”战略，形成了“一区多园”模式，规划面积已经扩至近470.5平方公里。2011年初扩至“一区十二园”，将“管委会与公司合一”协调运行，设立上海张江（集团）有限公司，管委会领导兼任园区开发公司企业负责人，管委会是决策机构，集团公司是具体操作者。同时，张江创造性地打造了“区镇联动”管理模式，实行“一个品牌、统一招商、联合开发，利益共享”的联动机制。

武汉东湖国家自主创新示范区也很快形成了“一区多园”发展模式。在政府管理方面，东湖国家自主创新示范区成立管理委员会，代表市政府全面负责园区基础设施、土地开发、招商引资和社会管理等工作，并通过“托管”的方式，经上级政府授权，将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由示范区全面托管。

深圳高新区覆盖范围包括深圳湾、留仙洞、大学城、光明、石岩、观澜、龙华等园区，面积达185.6平方公里。深圳高新区划分为重点发展区、提升改造区、控制整备区，但是在协调专业园区与综合园区、核心园区与发展园区的市区关系方面难度较大，至今尚未形成统一的管理体制。

通过以上案例分析可以看出：北京中关村的科技创新服务平台并未真正有效解决市区关系矛盾，管理权限尚未明确；上海张江的“政企合一”与“区镇联动”模式的确具有较强的灵活性和适应性，但仍然是以区级园区的自我管理为主，整体协调能力不足；武汉东湖国家自主创新示范区的“托管”方式其实是各区级政府作出让步的结果，市区关系矛盾被掩盖；深圳高新区的“一区多园”规划尚未形成成熟的管理模式，市区两级政府管理矛盾依然突出。

市区两级政府的矛盾

首先是市级高新区管委会和其它区级园区管委会的利益冲突。由于“一区多园”的重新规划，“多园”区群将成为“一区多园”整体布局的组成部分，其监管权自然会逐渐向市级高新区管委会偏移，这样对所在地的各区级园区管委会来说意味着管理权限的削弱。更为重要的是，“一区多园”模式的整合与扩张将打破原有利益分配格局，园区决策权、管理执行权和经济利益支配权必然随之调整，园区政策的制定和运行方式也需要进一步规范与统一。同时，在一定程度上各个园区管委会作为独立实体，组织构成上与传统管理有较大差异，难免在某些具体功能定位、发展方向、利益分配等方面，导致市区两级园区管委会甚至园区群之间的目标指向发生冲突。

其次是市级政府部门与区级政府部门的利益冲突。高新区作为区域经济增长极，“多园”区群是区域财政税收的主要来源，对区级政府的财政收支有着重要贡献。因而，在“一区多园”模式中园区的财政税收政策是市区两级政府利益冲突的焦点，直接关系到市区两级政府的财政支配能力，是双方竞争与博弈的焦点。

“一区多园”模式对市区两级政府已有的行政职权界限和利益格局构成挑战。园区企业注册、税收政策、进入与退出准则、招商引资政策、开发与管理权限、公共服务平台建设等诸多方面相应地成为高新区进一步发展的障碍。因而，高新区市区两级政府关系矛盾是“一区多园”模式中的主要矛盾。

“一区多园”模式的市区关系主要取决于市场发育程度。市场发育程度越低的科技园区，政府干预越明显，管理体制越刚化，在对市区关系的协调中表现出“下对上”行政级别的服从程度更深，因而园区的建立与发展主要受制于政府的政策力度和水平；市场发育较成熟的科技园区，市场作用更加显著，在对市区关系的处理时主要依靠市场规律和运行机制，市区行政级别关系矛盾不突出，并且政府矛盾不会对园区发展构成绝对影响。

走出困境之路

如何超越行政区划界限，实现区域资源整合，协调市区政府职权与利益冲突，提升区域内高新区的整体竞争力，是当下我国政府管理体制面临的一大难题。

首先，将高新区行政管辖权与经济发展权分开。强化市级政府对高新区整体的经济发展权，保留区级政府对所辖高新区园区的行政管理权，采取行政管辖权与经济发展权相分离的“双重分管”体制。市级政府应实行以市场为基础、企业为主体的管理策略，不直接参与高新区的行政管理，而是重点加强对高新区服务能力的培养，为高新区“一区多园”的发展“铺路架桥”。区级政府应充分挖掘本区优势资源，制定所辖园区的土地规划、产业规划、财政规划和金融服务等各项具体政策；履行行政管理职能，为所辖高新区园区做好社会公共服务。如此，市区两级政府对高新区“双管”却不重复，达到既简洁又高效的目的。

其次，将高新区经济性区域边界与功能边界分开。淡化高新区所属园区群的政府规划性地理边界，明确高新区“一区多园”创新平台与优惠政策的概念性边界，根据市场发育程度和高新技术产业需求，自然扩展高新区的布局空间。高新区的扩张道路表明，高新区并没有明确的固定边界，它只是科技创新与产业经济相结合的典型区域，是一片综合型知识创新经济社区，其发展有一定弹性和阶段性。应进一步减少高新区的行政特权，转为强化高新区的创新功能；吸引高新区入驻企业的自然聚集，促进高新区资源的自发流动。

第三，将高新区决策权与执行权分开。由市级政府和高新区入驻企业联合作为高新区管理机构股东，形成高新区自治体的决策机构。推行高新区企业经理制管理模式，建立致力于发展高新区公共事务的现代新型服务性机构；采用先进的企业管理理念，建立以企业为导向的服务体系，在管理机构中引入竞争机制；拓展高新区业务服务范围，树立高新区“一区多园”的整体品牌形象，制定关于高新区入驻企业的技术支持、品质认证、注册登记、财务核算、期权认定、基金资助、创新奖励、信息共享等服务细则；创新高新区组织形态，建立风险共担与收益共享的利益共同体，构成股东会议、董事会、总经理和各部门之间相互协调且相互制约的关系。从高新区主体的利益出发，充分调动各方积极性和主动性，在紧密的互动与严格的监管机制下，形成合理有效的政府治理结构。

（作者系清华大学科学技术与社会研究所博士）