安徽试水土地股份合作社

安蔚

时至深冬，肥西县官亭镇新民社区党总支副书记缪家权开始了一年的年底结算，去年这时，村里试点农民土地股份合作社，他被村民代表选举为土地股份合作社理事长。一年过去了，身兼双职的他，每天想的都是如何给村民带来收益，又如何让这个收益最大化。

新民社区距离肥西县城约1个多小时车程，这个面积7.5平方公里的村庄，有10400亩耕地。2014年11月13日，社区因势而为，率先试点土地股份合作社，入股土地9941亩，入股农户650户，并成为安徽省首家工商注册的土地股份合作社，开启了土地股份合作社合法化的序幕。

一年后的2015年11月3日，安徽省农业委员会发布《关于开展农民土地股份合作社试点工作的指导意见》，提出力争到“十三五”末，安徽全省农民土地股份合作社占种植业类型的各级示范社30%左右的目标任务。

一个并非安徽首创的“土地改革”新探索，从一个小村庄的试点，逐渐成为安徽农村综合改革工作的重点推进之举。这是一项什么样的改革？安徽又是如何开展的？《决策》记者带着疑问走进了新民社区。

生产关系之变

从肥西县城驱车进入官亭镇新民社区会看到，在这个近城区的新型村庄，路边种满了整片苗木，从连片广阔的面积中，能感受出一份产业结构调整的希望。

“这样的整片土地是2012年实施的土地整理整村推进项目”，从事农业工作十几年的肥西县农委副主任李学齐，回忆当时建立土地股份合作社的初衷说，“这是国土部门的一个项目，把土地重新平整，2014年完工，土地由小变大，如果再把土地分到一家一户去经营，就失去土地整理的意义。”

有毗邻城市近郊的地理优势，又有土地整理的时机优势，官亭镇新民社区开始思索从根本上改变村民传统的生产生活方式，推进农业现代化的发展之路。恰在此时，2014年7月18日，安徽省农委发布《贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》，要求审慎稳妥地探索土地股份合作社，新民社区决定做第一个“吃螃蟹”的人。

“这不仅仅是生产力的发展，更强调的是生产关系”，安徽大学农村经济改革与发展研究院副教授崔宝玉认为，土地股份合作社有其存在的条件与土壤，需要处理好各方面关系，需要有一个非常好的标准与流程。因此，如何处理好关系，成为新民社区首要解决的问题。

成立土地股份合作社，其实质就是农民以土地承包经营权入股。土地是农民最核心的生产要素，如何让农民自愿加入，是土地股份合作社能够成立的关键。对此，肥西县官亭镇以及新民社区的领导们选择“尊重”，尊重农户自己的意愿，尊重农户自身的实际情况。“群众首先要自愿，这是基础”，新民社区党总支书记黄世兵对《决策》说，“我们做了大量的宣传工作，目的就是要让老百姓放心。”

针对土地确权，李学齐总结为“确权、确股、不确地”。在新民社区土地整理后，原地界被全部打破，在这样的现实下，社区采取“确权不确地，定量不定位”的办法，不论土地边际，只确定总数，并进行确权发证，这样可以减少农户对土地亩数的争议，得到农户的支持和认可。处理好土地与农户之间的关系后，接下来就要处理企业与农户之间的关系。

相较于土地确权，利益分红显得更加实际，也更能牵动每位村民的神经。缪家权告诉《决策》：“我们首先要保证的是农户利益，要给农户吃定心丸。”而这颗定心丸，就是保底分红，农户按一亩一股入股合作社，合作社将土地分片打包租给引进的企业，并由村民代表大会通过，与企业签订保底分红和利润分配合同，规定3年内实行保底分红，每年每股550元；除此之外，根据企业的经营效益，还将提取部分净收益进行分红。

“我们村大部分村民在外打工，剩下的都是五六十岁的老人，我们还安排他们去企业上班，一天有六七十块钱的工资收入”，新民社区第一书记李志国对《决策》说。根据资料显示，在新民社区土地股份合作社的模式下，由于参与流转的用工较大，带动了当地每天多达200到300人的就业。土地入股合作社之后，相比之前单纯种地，农民年收入增加了2.4万元。

从民间合作组织到法人

在新民社区村委会，缪家权办公室的墙上，挂着两块牌子：一块是营业执照，一块是肥西县官亭镇新民土地股份合作社章程。

第一块牌子上的注册时间为2014年11月13日，注册名称为“肥西县官亭镇新民土地股份合作社”，注册类型为“农民专业合作经济组织”。这块牌子被缪家权当作宝贝，因为这是新民社区的骄傲，是肥西县的骄傲，甚至是安徽省的骄傲，这是全国第一张以土地命名而通过工商部门注册的营业执照。“我们从一个民间合作组织变成一个法人单位了”，缪家权感受着这层身份变化，向《决策》解释注册带来的真正意义。

崔宝玉则把注册称为发了一个“身份证”，有着非常重要的意义：“这就相当于盖个章，发个证，明确了你是谁，是把一个‘黑户’的东西变成一个真正的市场主体，这个地位的意义是很大的。”

这张意义重大的“身份证”，来的并不容易。破解土地股份合作社的法律地位是一次创新，而创新必然要经历一番探索。

自2013年起，合肥市农委带领肥西县的相关人员前往土地股份合作社的先发地广东、浙江等地调研，这些地区的土地股份合作社虽发展较好，却都没有进行注册，没有法律地位，也没有相关的法规制度对其进行规定。若不注册，农民的权益如何在法律上进行保障？股权又如何明晰？又用什么身份去招商，去和企业合作？

2013年中央一号文件的发布，让合肥市农委和肥西县农委看到了希望，文件中明确写明，“抓紧研究修订农民专业合作社法”。于是，合肥市农委抓住契机，根据这句话的精神，将土地和股份合作社结合起来，以合作社的形式纳入各种生产要素，研究农村新型股份合作社的注册登记。

2014年8月，合肥市工商局、合肥市农委共同印发《关于推行农村新型股份合作社登记的实施意见》的通知，对农村新型股份合作社的名称进行规范，并放宽出资形式，拓宽业务范围。同时，对农村新型股份合作社的设立登记等进行依法指导与规范，从而让新民土地股份合作社成为了一个合法的组织，让农民的合法权利受到法律的保护。“这份意见首开市级工商系统股份合作社注册登记规定的先河，破除了注册登记的壁垒。”合肥市农委党组成员、市城乡统筹办专职副主任肖波对合肥市农委在注册登记创新中取得的成就，十分自豪。

身份确定后，随之而来的则是责任的确认，制度的确立，股权的明晰以及内部结构治理等章程的制定。

在第二块牌子上，显示颁布时间为2014年10月30日，内容包括总则、社员权利和义务、组织机构职权、财务制度和收益分配等共计6章36条。据肥西县官亭镇外宣办主任周先海介绍，这是经过第一次社员代表大会开会表决，审查通过的。

周先海口中的“开会表决”，则是民主管理方式，是土地股份合作社的本质要求，民主办社原则的体现。“成员代表大会是合作社的最高权力机构，由全体社员代表组成，另外还设理事会、监事会等组织机构，理事会、监事会的人选，由社区党支部推荐，社员代表大会选举产生。”黄世兵向《决策》介绍道。作为第一任理事会会长的缪家权在接受采访时直言不好干：“三年是一届任期，三年后再次选举，干不好就下台。”

“三会”制度建立以后，合作社还建立了财务和会计制度，实行独立核算、自负盈亏，社员利益共享、风险共担，并在组建过程中，控制资金股的入股比例，保护以土地承包经营权入股的农户利益。“通过建立各项规章制度，形成按章办事、多重监督的约束机制，真正保证了农民事前参与决策、事中参与管理、事后参与监督的民主权利”，李学齐总结说，“通过订立组织《章程》，规范议事规则，建立监督机制，明确成员应有权利和义务，能够增强农民的民主意识、集体意识、市场意识和权利义务意识，促进农民素质的提高。”

作为“金刚钻”

的制度机制

11月17日，安徽省农民土地股份合作社专题培训班召开，在这次培训会上，崔宝玉对农民土地股份合作社表达了“谨慎乐观”的态度。

“农业经营规模收益很高，但风险也很大，一定要做到‘量力而行、尽力而为、积极审慎稳妥、合理规避风险’”，崔宝玉在培训专题会上对风险防范提出了自己的建议。他通过对江苏、浙江、广东等地的调研，将风险归纳为四个方面，分别是市场波动风险、内部人控制风险、“政社合一”风险以及绩效管控风险。

六安市金安区孤堰兴农农业专业合作社负责人陈雨龙曾在接受媒体采访时认为：“‘地盘儿扩大’是好事，但必须有揽下这单生意的金刚钻，前期风险评估和规模管控必须做好。”针对市场波动的风险，陈雨龙结合实际经验，提出了“不把鸡蛋投到一个篮子里”的做法，“丰收年景不吃干榨尽，留点利润出来，万一出现灾年还能‘以丰补歉’。合作社管理要有现代农业和市场风险意识，选一些稳产、销路好的产品，调整结构，分散风险。”

“对于风险防范，保护农民利益，维护土地承包关系的稳定，确保农村股份合作社健康稳定的运行，这都是政府需要考虑和实行的”，肖波认为对可能出现的市场风险，政府部门应提前防范，在推进试点时因地制宜，并给予充分的政策支持、技术指导以及管理服务，“合肥市这几年对合作社采取以奖代补的形式，鼓励合作社的发展与组建，相信之后国家在这一块的力度会更大。”

除了规避外部的市场风险，对于内部治理风险的防范，则是土地股份合作社持续发展的保证。

尽管目前土地股份合作的章程中大多明确规定了社员代表大会、理事会、监事会等不同主体的权利和义务，但在现实中，有可能出现大多数农户股东的表决权、选举权等未能得到充分行使的情况。究其原因，崔宝玉认为：“大多数入股农户文化程度不高，不能有效担当起其应尽的职责，加上有些村领导往往还会干涉合作社具体事务的管理，因此容易出现‘内部人控制’的现象。我们应该对此提前打好预防针。”

土地股份合作社作为一项新生事物，目前还处于起步阶段，就如一个“尚未成熟的婴儿”，需要在学习中成长，在借鉴中成熟，一蹴而就绝非良策。针对“政社合一”以及绩效管控的风险，崔宝玉建议采取循序渐进的过渡形式，“合作社发展早期可以采取一种过渡的形式，效仿江浙一带，但是当其能够稳定持续发展时，则应积极推动政社分离，并按照合作社的绩效来进行收益分配，让合作社能够成为市场主体，能够持续稳定地运转下去。”

对此，肥西县提出下一步采取激励扶持的措施来规范管理，确保农民利益不受损，“我们将加强对土地股份合作社的政策指导、动态监测和日常监管，以此确保土地股份合作社合法合规运作”，肥西县副县长戴昭军接受《决策》采访时表示，“县政府将适时出台政策，对运行规范、经营正常、群众满意的土地股份合作社、社区股份经济合作社进行奖补。”

鉴于土地股份合作社的诸多风险，崔宝玉认为：“在合作社建设过程中，应建立自己的风险防范金、风险的公积金以及风险的公益金，让所有利益相关者分摊这个资金，不能把所有风险都集中在农户身上，要采取一种分层的方式来分摊。”