破解落地难的谋与策

吴明华 张旭

地方创新趋强还是变弱

《决策》：2015年度地方公共决策评选已经新鲜出炉。总体来看，地方改革创新趋势跟往年似有不同。您对此有何观察？

毛寿龙：之前，一些人担心反腐会对改革势头有重大打击。应该说，这个情况现在看来并不明显。全国各地的改革创新还是很多的，接下来地方改革的势头可能还会逐步扩大。

但有一点需要关注，就是过去很多创新并没有持续下来。这有多方面原因：一是换人了；另一个是换思路了；三是上级领导的意思变了，不重视这一块了；四是有些官员涉嫌腐败被调查了，跟他相关的改革就消失了。

能持续下去的改革一般都有一个特点，就是社会参与比较多。社会参与比较多的改革，相对来说比较持续。还有就是中央的改革与地方改革契合在一起的，相对来说会比较容易推动，也能持续下去。

杨雪冬：我认为，2015年地方改革创新，相比以前活跃度在降低。地方在全面从严的背景下，都在思考如何适应新的环境要求。

2014年已经出现这样一种现象，因为更强调顶层设计，地方等着顶层设计的出台。2015年不仅因为顶层设计，还因为全面从严管理。很多时候边界没有划清楚，地方行动上的自主性就受到限制，这是结构性的影响。

但是，一些地方在解决自己面对的具体问题上，还都试图在创新。特别是在民生、社会治理、简政放权方面，的确也有很多新的举措，有些做得确实不错，很扎实。但更多地停留在技术层面，或停留在具体的事件层面。可能还无法形成一种联动效应，产生的社会影响、制度性影响会小一些。这是一个基本的特点。

《决策》评选出的这些创新案例，都很有特点。像亳州互联网+政务、黔西南干部“召回”制度创新、盐田区GEP核算等，已经引起很多人关注。从中也能看到，有些地方领导善于运用资源，把他想做的事情和社会的需求、公众的关注，比较好地结合在一起。既能够解决当地的问题，也能产生比较好的社会反响，特别是运用新媒体进行沟通传播，做得比较好。我觉得这也是一个比较新的特点。

《决策》：边界没有划清楚，可能是制约地方改革创新的一个深层原因。

杨雪冬：过去政府的运作方式是粗放型的，以经济建设为中心，把经济搞好了，其它的规则可以不用考虑、遵守。现在经济建设依然是中心，但其他工作也越来越重要了。做其他工作的时候，就不能把原来的工作方法转移过来，用很粗放的方式来做。要创造新的方式，自然会遇到边界搞不清楚的问题，一个是权力的边界，另一个是责任的边界。

比如，这两年很多地方搞权力清单。从法律上讲，政府的权力都是法定的，是人大授予政府的。但是地方政府搞权力清单，不是由人大来推动的，一般都是通过编办来搞。这是很有意思的现象。

这说明，原来我们的权力是很大的，在考虑怎么限制这个权力的时候，还是使用自我的、内部的限制方式，而不是通过现有的正规制度去限制。这样似乎很有效率，但制度成本很高。

现在讲中国制度要更加成熟、更加定型，其实很多定型制度的作用没有发挥好，没有发挥到位。

改革落地难如何破解

《决策》：最近，改革落地问题引起大家的关注，对2015年中央出台的诸多改革文件、措施能否落地，很多人表示担忧。

薛澜：现在确实存在这个问题。十八届三中全会后，中央推进改革的力度是空前的，尤其是在顶层设计方面。党中央、国务院、中央深改组、各部委出台了很多政策文件，密集程度前所未有，从这点来看，是非常好、积极的一面。另一方面，现在的改革都是多年没有啃下的“硬骨头”，都是非常复杂的问题，而且真正的政策执行要比制定方案复杂、困难得多。很多改革大的方向清楚，但具体的操作方案可能还须在执行中不断去调试。

在这样的背景下，改革落地就会面临很多实际困难。对地方政府来说，在日常工作和保持增长的繁重任务之外，很难接受更多的重大改革任务。一般地方政府在同一个时期，只能把少数几样改革作为自己工作的重点。这样，其他很多改革可能就要放一放。所以，选择性执行是必然的。如果不选择执行，同时做的话，地方是做不了的。这可能是当前面临的一个困境。

同时，改革会触及到很多既得利益，他们会有阻力和拖滞，也会导致改革落实的困难。这里非常重要的是，深化改革在顶层设计层面和地方执行能力之间有落差，导致执行时中央要求和地方能力不匹配的问题。

《决策》：如何破解改革落地难的问题？有没有一些切实可行的办法？

薛澜：首先，对于已经出台的很多政策，要实事求是进行分析，要根据不同的问题，根据迫切程度不同，理清不同改革的先后顺序。要找出哪些改革是引领性的，哪些是制约其他领域进步的改革、是制约转型的核心点。

一种办法就是把各类改革分成三类：一类是全局性、引领性、基础性的，这些改革对很多其它改革都有影响。对这些改革应该毫不犹豫地去推动，中央要给予支持，地方更要全力推进。

第二大类，可能对某些地方是至关重要的，但对另外一些地方可能迫切性没那么强，这就应该允许地方在改革过程中，在执行的顺序上有更多的自主权，有更多的选择权。没那么重要的就往后排，特别重要的就往前排。

第三类改革在执行上尤其复杂。在顶层设计完之后，怎么落实路径不是那么清楚，这就应该允许各地去进行试点，在试点过程中总结经验，往前推进，也就是所谓适应性治理。

毛寿龙：中央的改革一定要与地方的积极性结合在一起。如果中央和地方能够对接，改革落地就要好很多。

改革不是那么容易的。深水区改革越来越难，容易的改革都改了。有些表面上看是改了，但过段时间可能又恢复到从前。改革越快，可能返回的也就快，改革有时需要慢工出细活。

另外，改革相互之间要协调，要有公共平台。深改组就是一个平台，各级干部可以在这个平台上进行交流，形成共识和方案。其中，社会参与很重要，改革落地方案要允许质疑、允许讨论。决策的时候有更多的公开性、透明性，能够包容更多不同的意见，反弹的可能性就比较小，执行、落地也快得多。

我认为，地方深改组不能作为一个个小组的集合，每个组之间没有什么关系，这不对。每个组只是办事机构，不能把办事机构变成一个委员会。应该把它建成平台性的机构。这样就能避免做具体改革方案时，地方不吱声，实际上地方却有很多意见，不理解中央要做什么。

地方各级深改办都可以变成一个公共平台。需要公众的参与，包括第三方评估，鼓励大家进行辩论，让专家充分表达意见。这样改错了，还有回旋的余地。很多专家习惯给深改组写“奏折”，希望得到领导批示。其实，专家的力量不在于个人意见，而在于其公开性，公开的意见百姓是支持还是反对，都没关系。专家最大的力量是公开性和学术性。

能力与激励怎样提升

《决策》：目前，一些地方改革的积极性不足，存在“不会干、不想干、不愿干”的问题，如何去解决？

薛澜：首先解决观念、意识上的问题。现在的干部学习培训，可能还远远不够，跟不上当前的形势变化。要让各级领导干部，尤其基层干部，真正意识到中国面临发展方式转型的紧迫性和必要性，要有一种内在的压力和动力去学习新思想、新思路来适应新的环境。其中最核心的就是要把外在的压力转变成内在的对科学规律的认识。这就是十八届三中全会提出的，推进治理体系和治理能力现代化。

实际上，在治理能力现代化方面，我们还必须保持清醒的头脑，必须认识到我们与国际先进水平存在着差距。很多领导干部，在现代化的社会治理中，政府的作用是什么，该做什么，需要通过什么样的手段来做，这方面我们的缺陷还很大。这个能力不去加强，很多政策执行过程中就会出现偏差。领导干部应该系统地学习现代化的国家治理。

第二是要考虑改变激励机制。现在，在激励机制方面，一方面把原来的歪门邪道堵住了，另一方面没有新的制度去弥补，需要有新的制度安排。去年公务员提了工资，但基本工资制度改革力度还不够，没有真正解决根本问题。原来鼓励地方创新，很多改革经验都来自地方。现在地方创新的积极性没有那么高。

过去发展GDP，与地方干部的内在利益是比较一致的。现在就变的有些矛盾，但这很正常。今后发展GDP的事就是要交给市场，干部的升迁不再和GDP挂钩，实际上就是怎么去做好政府的本职工作。

这就涉及到评价体系要发生重大转变。什么样的干部是好的干部，是称职的？好的干部应该能够比较快地学习掌握科学规律，按照科学规律用创新的方式解决问题。不管是环保的问题，还是经济发展、扶贫的问题，都要看能不能创造性地解决，按照科学规律去解决。原来很多发展方式是不科学、不可持续的，是蛮干干上去的。

《决策》：改革落地需要激发地方的主动性和积极性，去创造性地落实中央文件。如何调动地方积极性？

杨雪冬：我认为，还是要给地方足够的信任和自主性。这是一个长期存在的问题。我们这么大的一个国家，每个层级之间必须要分权，但是一分权，就怕地方政策不能落地，歪嘴和尚把政策唱歪，就有这种担心。就跟我们养小孩一样，必须要放手才能长大。中央和地方也是一样，如果不放手，地方永远长不大。

原来上级的权威建立在其手上掌握的资源、信息，上级的信息要比下级充分得多，但现在不一样了。从官员角度来说，受的教育差不多、年龄差不多，而且下级掌握的信息不一定比上级少，所以下级对上级做的很多决策会有质疑。在这种情况下，怎么让大家形成共识？就不能用原来的行政命令方式，需要更好的沟通、协调、协商，这里面还有很多工作要做。

所以，要给地方以更多的自主性。我们的政策、命令都是通过文件来传达的，但是每一层级的文件应该怎么去写，可能没人去关心。所谓方案的落实，从中央到地方，就不应该用同一套话语来写，应该根据自己实际的情况，只要把精神贯彻好。地方不应面面俱到，而是要结合当地实际制定具体方案。

习总书记说的差异化改革，还要认真体会理解，才能更好地落实。什么叫差异化？首先文件、方案要差异化。现在很多时候都会提，但多数停留在口头上的强调，并没有作为一个问题来解决。

《决策》：对于2016年的地方改革创新，您有什么期待？

杨雪冬：2016年的改革，希望能落实差异化。差异化落到实处，地方自然就会有很多创新出现。如果没有差异化，明年可能还是一种比较沉闷的状态。特别经济下行压力很大，很多工作都要围绕经济工作来做，很多改革没法创造性地开展。

毛寿龙：深化改革有中央深改组在推动，力度肯定会越来越大，地方各级政府层面都会涉及到。刚开始是熟悉阶段，然后形成方案，再到逐步试探，2016年应该是大规模推动执行阶段。

我希望中央在推动改革的时候，尽可能给地方更多的空间。而且以地方改革为基础，地方经验也不要轻易去推广。中国还是要有多元化，要有一些公共的空间来容纳不同的意见和不同的改革方案。