新常态下地方治理之“新”

张旭

十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”定为全面深化改革的总目标之一。作为全新的政治理念，“治理”不仅对全面深化改革提出要求，也是改革落地的重要“抓手”。

两年过去了，我国经济下行压力持续，社会矛盾依旧凸出，伴随着改革进入深水区、攻坚期，地方治理难免“焦虑”。一方面破“局”心切，另一方面“治”而不“智”。从本刊“2015年度地方公共决策评选”榜单能够看出，地方治治理能力不匹配现象较为明显。

治理局面虽愈加复杂，但千里之行始于足下，如何在行动中、落实中，与时俱进，找到新常态治理良方，实现善治，地方政府亟需破题。

新趋势：

从粗放发展到精细化管理

2015年7月27日，广州市推出官方定制公交——如约巴士。面对日益拥堵的城市交通，开通定制公交满足市民出行的多样化需求，是各地治“堵”的共同选择。放眼全国，北京、武汉、重庆、南京、杭州等城市陆续开通定制公交。事与愿违的是，绝大部分定制公交推出后很快上演了乘客需求“大跳水”。“有些线路出现了昙花一现后的被撤销，还有一些线路则处于‘赔钱赚吆喝’的硬撑状态。”杭州市公交集团相关负责人说。

政府用心良苦，群众却不领情，这样的情况在2015年的地方治理中并不少见。北京“有位购车”、绍兴镜湖新区“副中心”皆遇冷，就连本意在方便百姓出行的城际高铁，也因其背后的利益博弈，在四川临水引发流血事件。

“我们很多政策的制定太粗放。没有去做细致的成本效益分析，最后就使得空有良好的愿望，却产生了不好的效果。”清华大学公共管理学院院长薛澜告诉《决策》。

反观定制公交的不被买账，正是由于存在线路精准度不高、线路不合理、不可替代性不足等问题。“粗放式”的管理思维使得定制公交运作欠缺细节和规范，运行效果大打折扣，最终导致政府陷入“有所作为”，但又“所做无为”的尴尬局面。

“上面千根线，下面一根针”。十八大以来，地方政府一方面要稳定地方经济增长，另一方面又要兼顾政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。治理新常态，地方政府不免“应接不暇”。

为此，“十三五”规划提出，为了更好的构建全民共建共享的社会治理格局，需要推进社会治理精细化。在薛澜看来，社会治理精细化与国家治理体系和治理能力现代化一脉相承。

“我们前些年的改革虽然涉及到社会治理和公共治理方面，但更多的是侧重于大方向上、宏观层面的把控和认识。到了今天我们对这些基本概念已经了如指掌，在掌握规律的前提下，地方政府要更多在细节上做谋划，在成本效益分析的基础上，制定出科学、具体的治理政策，再去稳定推行。”薛澜告诉《决策》

“织网工程”、“城市GEP”、建立“四个全面”指标体系……过去的一年，深圳率先在精细化治理领域破题。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长助理陈国堂指出，就目前来看，不论是因为社会现状倒逼，还是当地执政者意识超前，深圳在基层治理的创新方面又走在了前面。

深圳市盐田区发布的“城市GEP”，为城市生态环境提供的各类功能算清了“成本价”，计算城市生态系统生产总值，为“绿水青山就是金山银山”的绿色发展解决不可量化的难题，是对可计量的美丽中国的有益探索。深圳“织网工程”则将各部门服务管理的信息资源编织到一个统一的数据库，再造政府流程，大大提升了城市公共服务效能和城市管理精细化程度。

新理念：

从被动应对到风险治理

“2016年元旦外滩没有迎新活动，请自行前往的市民注意遵守现场秩序。”上海市新闻发言人徐威在2015年12月29日便将这条消息公布于众。这不得不“归咎”于2015年跨年之夜的踩踏事件。在喜庆的氛围中，还没来得及跨年倒数，上海外滩却上演了现实版的“悲惨世界”。

29年前，上海也曾经历过这种大规模踩踏事件，由于市民赶着坐轮渡，为了能够准时上班而引发踩踏。近30年过去了，上海的GDP翻了几番，公共安全支出增加数倍，踩踏事件却依然没能避免。

无独有偶，2015年另一件特大安全事故同样发生在经济发达的直辖市。2015年8月12日，位于天津滨海新区危险品仓库发生重大爆炸，事故造成重大伤亡。

更让人寒心的是，事故发生后舆情失控，与事故相关的各类谣言在新媒体平台和网络上此起彼伏，加剧了民众的恐惧情绪，极大地增加了社会的不稳定性。

无论是年初的外滩踩踏，还是年中天津港爆炸，抑或是岁末深圳光明新区堆土滑坡事故，都暴露出经济繁荣背后的城市治理短板。

“对于安全事故，目前全社会更多是从问责的角度考虑。每一次事故之后，惩罚一批人，撤一批官员，关一批进监狱就完事了，心安了。但是实际上事故发生背后复杂的原因往往就被忽视了，所以我们常常看到同类事故不断重复发生。”薛澜分析说。

自2003年以来，通过“一案三制”我国已建立起整体的应急管理体系，在事故发生之后的应对工作上发挥了积极作用。但薛澜指出这套体系的重点在于应对。

“安全的对立面是风险，某种意义上，要想更安全，就一定要大大降低风险水平。2015年几大安全事故教训我们要将思路从应急转向全面的风险治理，将应急管理的关口前移。”薛澜进一步解释道。

不同于应急管理体系，风险治理体系的重点在事前预防，需要结合我国当前的发展阶段对各个领域的风险做全面的风险评估，并针对不同类别的风险做成本效益分析。地方政府便可综合自身实际及财力水平，在风险治理中有的放矢。

薛澜向《决策》指出，风险治理是润物细无声，做得越好，越不出事，越看不出“政绩”。这一问题存在于全世界的风险治理中，是典型的治理“失灵”。但通过五至十年科学、有序的风险治理，公共安全会有“质”的改善。

诚然，风险治理体系的建立不可一蹴而就，但在地方治理中植入风险治理意识却是刻不容缓。不仅是公共安全领域，经济发展、环境保护各项工作都应有“防患于未然”的风险意识，勿以恶小而为之，勿以善小而不为。

新技术：

从“洪水猛兽”到治理“利器”

日前，“2015年十大流行语”由《咬文嚼字》编辑部公布，其中“互联网+”名列其中。2015年，“互联网+”迅速融入我国经济社会的各个领域，成为我国基础设施建设、经济转型、社会发展、技术进步、国际交流、国家治理及地方治理不可或缺的内容。

亳州为安徽省最年轻的地级市，坐落在皖西北，是经济后发地区，即便如此，这样一个不接长三角、不具备互联网发展优势的城市仍然抓住“互联网+”的机会窗口，独辟蹊径，在“互联网+政务服务”领域做得有声有色。

网上政务服务是各地都在探索的治理新方法，全国范围看，主要形成了三大模式：北京、上海为代表的基于本级政府门户网站实现网上办事；海南为典型的依托实体行政服务中心的本级网上服务中心；广东、浙江采用的省市县多级联动的“一站式”办事大厅。亳州作为互联网+政务的后发地区，积极借鉴其他地区的经验，集合了模式二和模式三的双重优势，打造出“为民服务全程代理”升级版，实现了“24小时在线办事、360度为民服务”。

“互联网+是一个潮流，尤其是利用互联网在信息整合上的优势，把政府服务做好，是非常重要的趋势。”中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙向《决策》强调说。

依然在安徽，钢城马鞍山也在制造业进入寒冬之时聚焦互联网。与亳州网上政务服务的探索类似，马鞍山市委市政府搭建的“信福小屋”也主打服务牌，旨在利用信息化手段为百姓谋福祉。不同的是，马鞍山将目光锁定在农村，这是块无论是商业还是公共业务都未经雕琢的“璞玉”。

正是凭借这份独到的眼光，信福小屋不仅涌动了村民们对信息的需求，更涌动了村民对城市商品、城市便捷生活方式的需求。不到半年时间，这个只有几平方米的小屋打通了公共业务市、县、镇、村四级网络，困扰政府多年的公共业务村级下沉难题，在信福小屋成功破题。

信息时代，新兴信息技术的发展为地方治理创新提供了更加丰富的治理手段，政府的“工具箱”里除了公共财政支出、税收等传统工具，更添加了互联网+、大数据等新型治理“利器”。新技术如今是各地政府捧在手心里的“香饽饽”。

与此同时，新技术产生了自下而上“倒逼”地方治理改革创新的重要推动力。这在出租车改革上表现得尤为明显。

2015年5月7日，义乌市发布《义乌市出租汽车改革运行方案》，具体举措中诸如放开出租车经营权和数量管控、取消营运权有偿使用费、逐步放弃政府定价权等，被认为是针对当前各地政府对出租车实行数量管控和准入限制造成市场垄断开的处方。

出租车行业的沉疴多年难治，一方面公众抱怨打车难，另一方面出租车司机常年被高额的“分子钱”压榨。而义乌却敢于向这一“顽疾”行业开“首刀”，除却当地政府的改革决心，滴滴出行、一号专车、易到用车、Uber打车等打车APP的“搅局”同样功不可没。

自2014年以来，在移动互联网发展背景下，以BTA为代表的互联网企业拉开了打车行业变革的序幕，打车软件和专车以“搅局者”的姿态对传统出租车行业形成冲击，出租车行业发展在传统体制下已经难以为继。

“现有的出租车管理靠的是政府来管理，是靠数量来控制，是靠身份来约束。但滴滴、Uber的管理却是靠用户体验、靠大数据，这些新型管理方式可以解决政府在管理中很多解决不了的难题。”毛寿龙强调，新技术的发展推动了很多行业的发展，伴随着新技术逐步融入地方治理，将为众多“深水区”改革加速。