境外培育扶持农业经营主体、发展适度规模经营的经验启示

胡皓达

培育扶持农业经营主体、发展农业适度规模经营情况，是市人大常委会2015年委托开展的4项监督调研项目之一。本文对美国、韩国、日本及台湾发展农业规模经营的情况略作介绍，为各级人大今后继续开展相关工作提供一些参考。

美 国

十九世纪，美国通过向农户出售、赠予公有土地，实现土地私有化，使家庭农场广泛建立。美国农场总数经历了增加—减少的变化，农场平均经营规模基本一直是扩大的。农场总数1900年是573.7万，1935年681.4万，1992年后稳定在210-220万。农场平均规模1935年在60公顷左右，1992年后稳定在175公顷左右。农场大规模经营的格局是在自由市场竞争驱动下形成的。大规模农场在市场竞争中生存下来并进一步扩大，中小规模农场则容易被淘汰。国家鼓励农场扩大规模的作用也不可忽视。政府农业补贴都按农场的土地量和产品量来分配，为此大农场得到了更丰厚的政府资金；政府农业信贷也大部分为大农场获取。政府限制非家庭农场的措施巩固了家庭农场的主体地位。中西部九个农业州都规定：禁止公司拥有农地和经营农业的直接生产领域。2007年，家庭农场占全部农业经营主体的97.6%。年销售额低于25万美元的小农场依然占比不小。小农场主普遍兼业，主要靠非农收入。随着劳动力减少，农场规模扩大，美国农场主愈来愈无力顾及产前的生产资料供应、产中的作物生产及产后的加工、运输、销售等环节，只能分解出来让专门农业服务机构承担。

日 本

1950年日本农户数达到617.6万，户均规模0.8公顷。1952年制定的《农地法》将农户规模限制在3公顷以内，并规定土地不准买卖、出租。这样形成了土地自有自营的小规模家庭农业。

此后至今，基本呈农户总数下降、户均规模缓慢扩大的趋势。2011年农户总数156.1万户，户均2.02公顷。由于小规模农业难以维持家计，农业劳动力以兼业为主。1984年，专业农户占13.5%。近年，专业农户比例有所提升，2011年占28.1%。

1961年制定的《农业基本法》首次提出扩大农地经营规模的目标。1962年修改的《农地法》和《农业基本法》放宽农户3公顷上限，但还有最高面积限制。1970年修改的《农地法》取消了农户买地面积限制。1970年制定的《农业劳动者年金基金法》规定，农民在65岁前转让土地，可领更多养老金。1993年，《农业经营基础强化促进法》确立“认定农业者”制度，支持专业农业经营者扩大经营规模。按2012年“人与农地计划”，“认定农业者”可享：经营集聚协力金——4公顷以上的农户，给予每公顷2万日元；农业经营安定所得补偿——对种植作物给予生产补贴（按面积）和价格补贴（按出售量、市场价格与目标价格差）。

但农民放弃土地的意愿还是很低。六七十年代，日本意识到不能仅靠土地所有权流转扩大经营规模，也要在农地小规模家庭占有基础上，鼓励所有权和使用权分离，扩大经营规模。几个法律都鼓励农田租赁。1962年的《农地法》、《农业基本法》允许土地出借或出租，允许承包耕作或委托耕作。1970年《农地法》取消农户租地面积限制。但这些法律效果不明显，因为农民担心在出租过程中丧失所有权。为消除顾虑，1975年修改《农业振兴区域整备法》，确保农民租出土地不会失去所有权。1980年制定的《农地利用增进法》允许农民自由解除短期的土地出租合同。所有都道府县2014年成立“农地中间管理机构”，负责集中流转和平整土地，出租给农业经营主体；通过该机构流转的，流转双方均可获税收优惠。

日本的农业经营主体除农户外，还有很重要一部分是农业生产法人。2010年，除农户外的农业经营主体共1.99万个。法人中一部分是由农户发展而来的农业企业，另一重要组成部分是农业合作组织。许多农村有“村落营农组织”，即把同一村里分散农户组织起来，集中土地，从采购、生产到销售全过程合作，共同劳动与分配。2013年，全国14717个村落营农组织中63.34%是“认定农业者”。