推广农地经营权抵押贷款 创新农村金融制度

农地经营权抵押贷款试验中发展出的部分创新做法已日益完善，随着各地农村土地确权颁证即将完成，该项金融制度有望向全国推广，加快推进江苏省农地经营权抵押贷款试点具有现实的紧迫性。

一、农地经营权抵押贷款试验区的实施状况

农地经营权抵押模式逐渐成型。据调查，目前江苏农地经营权抵押贷款主要模式有三种：一是农地抵押与产权交易市场结合。如东海试验区基于县农村产权交易市场开展农地抵押，形成合理的抵押资产处置机制。二是农地抵押与土地股份合作社结合。如武进和江都试验区由违约贷款人所属合作社托管抵押土地，以降低抵押品处置的搜寻成本。三是农地抵押与村集体结合。如姜堰试验区，银行借助村集体的组织协调能力，获取贷款申请人信息并初步审核。

农地经营权抵押贷款运行初见成效。包括三个方面：一是解决了农户缺乏有效抵押物的问题。调查显示，截至2015年上半年，调研试验区共发放经营权抵押贷款152笔，合计约1.43亿元，有效缓解了农地经营主体的资金需求。二是利用金融创新提高了贷款额度。如姜堰试验区就以结合农机具抵押和村领导担保形成组合贷款，提高了农地抵押的贷款额度。三是初步创建了有效风险合作分担机制。各试验区政府分别设立了风险基金，如东海和武进就由区政府出资500万设立风险基金，为银行暂时垫付60%的欠款，促进了抵押贷款的顺利发放。

农地经营权抵押贷款需求主体逐渐明晰。据调查，新型农业经营主体已成为农地经营权抵押贷款的主要需求者。调查数据显示，实验区仅50.64%的小农户对农地抵押有需求，而新型农业经营主体抵押意愿则高达78.71%。同时，非试验区新型农业经营主体对资金也存在的较强潜在需求。数据显示，此类地区57.87%的新型农业经营主体面临缺乏有效抵押物的困境，而82.11%的新型农业经营主体具有农地抵押意愿。

二、农地经营权抵押贷款试点过程中遇到的问题

信贷风险分散能力不足。调查发现，风险集中仍是银行机构“慎贷、惜贷”的核心原因。究其根本，一是试点区域土地流转市场规模小，限制了抵押品处置的流动性。二是农地附着物难以处置，造成银行额外处置成本或抵押品价值损失。三是各区风险基金规模较小，难以有效分担扩大试点后的风险。

土地评估机制不健全。一是尚未建立专门的农地评估机构。现各试验区负责农地价值评估的机构多为产权交易所或土地流轉服务站，专业评估人员缺乏，评估结果权威性不足。二是土地价值评估标准不一致。如，东海试验区是以土地租金的70%作为土地抵押价值，而武进试验区则以土地预期收益的70%作为土地抵押价值，抵押品价值暂难以客观确定。

新型农业经营主体贷款手续繁琐。主要原因有二：一是新型农业经营主体抵押权不足。如东海试验区，新型农业经营主体申请贷款时需要获得抵押土地全部所有权人的签字，过程繁琐。二是银行机构对信贷风险谨慎。繁琐的办理手续成了银行必要的风险甄别手段，但从实际上降低了贷款申请效率。

承包地经营权抵押贷款的基石尚未广泛确立。主要问题有二：一是缺少全省联网的农户信用档案。信用档案不健全造成信贷供需主体之间存在信息不对称，影响了放款机构对贷款者的甄别。二是全国土地确权颁证工作尚未完成，土地权属模糊易造成土地权属纠纷，不利于银行机构对抵押品进行处置。

三、进一步扩大江苏农地

经营权抵押贷款试验的建议

健全信贷风险分摊机制。针对江苏各试验区信贷风险分散能力不足的现状，建议有四：一是扩大试验区土地流转市场范围。建议省政府可先以目前农地经营权抵押贷款试验区土地产权流转市场联网为开端，逐步推进互联网+全省土地经营权流转市场建设，形成全省统一联网的土地产权流转市场，提高土地经营权在更大范围的流动性，降低土地经营权抵押物的流动性风险，提高银行机构处置能力。二是加强试验区银行机构与农村土地股份合作社的合作。鼓励建立农村土地股份合作社，银行机构通过土地股份合作社向农业经营主体提供贷款业务，当贷款人无法正常经营时，由土地股份合作社对待处置抵押土地进行托管，有效减少处置抵押品的搜寻成本和处置期间的价值损失。三是强化金融创新。其一可构建省、市、县三级风险基金，为银行分担信贷风险。其二可引入涉农保险，通过按照贷款金额给予保险公司补贴的形式鼓励保险公司与开办农地抵押贷款的银行合作，开发农地抵押贷款保证保险，分散银行机构的信贷风险。其三可加快推进农业价格指数险、气象指数险等险种试点，提高贷款主体对抗市场风险的能力，增强农户的负债能力。四是引入贷款担保机制，由政府设立土地抵押担保公司，为贷款业务提供担保。由试点区域所在市财政局牵头成立“土地担保公司”，主要为合作社、家庭农场、大型农业企业等新型农业经营主体贷款业务提供担保，一旦发生还款违约，由担保公司向银行归还本金和利息，并获得对借款人的追偿权。

完善土地价值评估机制。针对江苏各试验区土地评估机制不健全的现状，建议：一是在试验区引入第三方权威土地价值评估机构。将省内各试验区农地价值评估权统一交由专门土地价值评估机构负责，对农地经营权价值进行合理评估，坚持土地价值评估机构的中立性。二是组织试验区政府和民营土地评估机构针对农地价值评估进行培训，培养农地价值评估专业人员，规范农地评估相关资质。三是统一试验区之间土地价值评估方法，充分考虑规模农业中土地及土地权益所具有的自然农业生产、经济资产价值等多重功能，对于种植业可以结合土地租金和农作物预期收益确定抵押品价值；对于养殖业可以参考预期收益确定抵押品价值。

分离承包地经营权证。针对江苏各试验区新型农业经营主体贷款手续繁琐的问题，建议根据“所有权”、“承包权”和“经营权”三权分离的政策精神和发展现状，向有贷款意向的经营主体颁发农村流转土地经营权证书，将承包经营权证书由“一证”分离为“两证”。经营权证随土地经营权的流转由流入土地的新型农业经营主体持有，土地经营权证的转入默认土地流入者拥有土地经营权的流转权。新型农业经营主体需要用土地经营权抵押贷款时，直接将土地经营权证作为流转权利证明进行抵押贷款，可简化新型农业经营主体向银行机构融资的手续。

建立统一农户信用档案。针对江苏各试验区涉农银行对信贷风险过分谨慎，根据2016年中央一号文件提出的“要全面推进农村信用体系建设”的精神，建议在各实验区尽快建立全省联网互通的统一农户信用档案。由于农地经营权抵押贷款的主要需求者为新型农业经营主体，且对于某些地区建立全部农户的信用档案的花费较大，建议可循序渐进，优先建立新型农业经营主体的信用档案，再逐步向小农户逐步推进，消除借贷双方之间的信息不对称，为进一步推广农地经营权抵押贷款创造制度条件。

〔本文系南京农业大学林乐芬承担的江苏省社科基金项目“农地经营权抵押贷款实验效果与优化研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华