英国脱欧：欧洲一体化进程的一次重挫

张业亮

2016年6月24日，引起国际社会广泛关注并引发英国国内长达数月之久辩论的“脱欧”公投终于尘埃落定，过半数英国民众支持脱欧，终结了英国与欧盟长达43年的成员国关系。这一重大事件不仅短期内造成英镑大跌、全球股市下挫、金融市场和英国政坛震荡，而且是欧洲一体化进程遭受的一次重大挫折，将对欧盟的未来和欧洲国际关系产生深远影响。

一次严重的认同危机

长期以来，英国对欧洲一体化进程一直若即若离，主张建立“邦联式欧洲”，弱化欧盟超国家性质。在脱欧公投中，超半数民众支持英国退出欧盟，除了孤悬海外的地理位置带来的岛国心态，和传统的、根深蒂固的孤立主义外交思想影响造成的对欧洲大陆的疏离与不信任外，还有一系列现实的政治、经济和社会的原因。

首先，来自穆斯林占多数的国家的移民和难民潮引发了欧洲关于移民的争议激起英国本地人对就业、恐怖主义活动的担忧，是多数民众投票支持英国脱欧的直接原因。由于欧盟内人员自由流动的政策和东扩导致的大量中东欧人口进入欧盟，英国移民人口增长迅速，在过去的20年里，外国出生的居民人数翻了一番，2015年达到历史最高点33.6万，占英国人口总数的13%，其中欧盟公民为18万，对土生土长的英国人就业造成巨大的冲击。他们把这归咎于欧盟的人口自由流动政策和英国政府失去对移民政策的控制权。因此，不少选民支持脱欧是希望借此机会把大量移民拒之于门外。皮尤民调显示，移民问题在支持脱欧的选民中具有重要意义：在把移民问题作为最重要选项的选民中，有2/3支持脱欧；而担忧经济、贫困和不平等，或者把防务和外交问题作为关注点的选民，多数都支持留欧；具有大学学历的选民中绝大多数支持英国留欧，而高中以下文化程度的选民支持脱欧。虽然与欧洲大陆国家相比，英国的难民只占其移民人数的小部分，但叙利亚内战引发的难民潮使得不少英国人对欧盟政策产生不满。随着“伊斯兰国”极端恐怖组织的兴起，巴黎、布鲁塞尔等地相继发生穆斯林移民实施的恐怖袭击案，增大了英国民众对穆斯林难民涌入导致恐怖事件增多的担忧，反穆斯林言论上升。皮尤7月11日民调显示，英国反穆斯林移民人数达28%，上升了9个百分点，在这些人中，高达80%的人认为难民涌入增加了英国遭受恐怖袭击的危险。在此背景下，欧盟对难民实施的配额制度引发英国民众的不满，主张脱欧的人数上升。

其次，英国财政拮据、医保体系入不敷出的状态也加剧了民众的反欧情绪。为应对全球金融危机，卡梅伦政府在6年任期内实施紧缩政策，大幅削减公共开支，特别是福利开支，以减少财政赤字（目前占GDP4%）。由于失业救济金遭冻结或封顶，税收减免被取消，中低收入家庭和领取养老金者每下愈况；自2002年以来，多数人没有增加工资，中产阶层收入和生活水平下降；2015年生活在贫困线（家庭收入不到中值收入的60%）下的儿童高达390万。疑欧派指责英国上缴欧盟的预算太多，而这些钱本来是可以用在国内福利上的。这使得老年人和居住在由于工业衰落而造成经济萧条的英格兰北部地区人都对脱欧投了支持票。

最后，文化和心理因素在英国脱欧公投中也起了很大的作用。英国选择脱欧，从深层次上来说，暴露了英国和欧盟内广泛存在的深刻的认同危机。欧洲联合的思想早已有之，“欧洲联邦”，“欧洲合众国”和“欧洲邦联”等思想和运动是贯穿欧洲历史的重要线索之一，但由于历史条件的限制和其他种种原因，它们只能作为一种理想而已。二战后虽然开启了欧洲一体化进程，但在两极对抗、东西欧分属两大对立阵营的国际格局下，欧洲联合缺乏必要的政治基础。冷战结束为欧洲联合带来新的历史性机遇，加速了欧洲一体化进程，欧盟经历了从建立经货联盟的经济一体化，到实行共同的外交和安全政策、适时走向共同防务的政治和防务一体化，再到司法和内务合作的不断深化的过程。与此同时，欧盟不断扩大，成为拥有28个成员国、人口数量超过5亿、经济总量占世界第一、全球最大和一体化程度最高的国家间组织，在国际事务中的影响力不断增强。欧洲的一体化模式“已经成为全球范围内各种形式区域一体化的标杆”。

欧洲一体化在短短数十年间能够取得斐然成就，除了经济一体化的溢出效应外，欧洲民族国家在长期的历史发展过程中形成的相同或相近的政治哲学思想和历史文化理念是一个重要的原因，这些理念成为欧洲认同的文化基础。近十多年来，欧盟在着力推进深化和扩大进程，特别是作为欧盟第三支柱的司法和内部事务领域合作的同时，还努力从文化上建构成员国民众对欧盟的认同。但欧盟构建认同的努力近年来面临严峻的挑战：欧洲主权债务危机、乌克兰危机和难民危机的相继爆发显示了欧盟处理危机能力的不足，增大了民众对欧盟官僚机构的不满，对欧盟的支持率急剧下降；欧美目前流行的反全球化和反体制思潮进一步助长了民众的民族主义和孤立主义的情绪，这些又反过来为欧洲右翼民粹主义复兴提供了生长的土壤；欧盟东扩进程带来了文化和民族多元化，不少移民在融入欧洲的过程中努力维护本民族的特性，从而对欧洲认同的建构带来挑战。加上随着一体化的不断深化，各成员国需要进一步让渡国家主权，欧盟的超国家性质和成员国之间的民族认同的矛盾愈益突出。

英国脱欧正是这种现实的欧盟认同危机的反映。出口民调对选民的价值观和认同感进行问卷调查，在认为自己是英国人或不列颠人中，绝大多数（79%）支持脱欧。根据皮尤近期在10个欧盟国家举行的民调，疑欧派不独在英国，而且在整个欧洲大陆的人数都在上升，民众对欧盟机构持肯定观點的只占51%的微弱多数，高达42%的民众希望本国政府能收回让渡给欧盟的部分权力。自2012年欧元区经济危机开始以来，对欧盟的支持率急速下降，特别是在过去的一年。在法国、意大利和西班牙，2015年～2016年间对欧盟的支持人数下降了2位数，一半以上的受访者对欧盟机构持负面看法。对此，美国《华盛顿邮报》称，英国可能是迄今为止唯一一个实施脱欧公投的欧盟成员国，但在表达对欧盟不满方面一点也不孤单。这说明英国脱欧从根本上来说是关于欧洲思想本身，一个日益一体化的欧洲的概念在战后70年后是否仍具有持续的吸引力。

卡梅伦在2013年1月承诺举行脱欧公投的如意算盘原本是为了平息来自保守党内部右翼反对欧盟的呼声，获得连任，打压当时刚刚兴起的英国独立党，同时迫使欧盟在英国补交欧盟的21亿欧元财政预算费用问题上做出让步。但形势比人强。在上述因素的综合作用下，卡梅伦作茧自缚，自己也不得不辞去首相职务。

对欧盟一体化进程的影响

英国脱欧的历史性投票使欧盟这个28国集团面临现实的危机，给了自二战后开始的欧洲一体化进程最大的一击。欧盟在一体化进程中曾出现多次危机，例如，1992年丹麦全民公投否决了建立经货联盟和政治联盟的《马斯特里赫特条约》；2001年，爱尔兰公决否定欧盟机构改革的《尼斯条约》；2005年5月29日和6月1日，法国和荷兰相继在全民公决中否决了作为欧盟首部宪法的《欧盟宪法条约》，导致它最终被《里斯本条约》所取代。2015年12月，丹麦民众又对是否加入欧盟司法和内务合作投了反对票。2016年4月6日，荷兰就是否支持欧盟与乌克兰联系国协定举行公投，约61%的民众反对这一协定，从而可能导致欧盟批准与乌克兰的联系国协定的进程就此搁浅。由此可见，危机伴随着欧盟一体化进程。但上述危机都是围绕欧盟一体化的深化和扩大问题产生的，而英国脱欧则是欧盟历史上第一次有成员国退出欧洲一体化进程，因而是其建立以来所面临的最大一次危机。具体来说，英国脱欧将在以下几个方面对欧盟一体化进程产生不利影响：

英国脱欧是否会在欧盟内部产生“多米诺效应”成为欧盟面临的最紧迫的现实挑战。近年来，欧洲右翼民粹主义抬头，右翼政党在欧洲政坛的影响力增大。它们利用欧洲一体化扩大进程中人们对本民族利益的担心，以及经济危机和恐怖袭击事件频发情况下民众对欧洲未来的不确定和不安全心理，极力渲染疑欧论，以期阻碍欧洲联合的进程。在英国公投期间，不少欧洲国家的右翼政党和民粹主义者都公开支持英国脱欧公投，“将之视为放弃政治和经济联合的‘欧洲工程’的一个机遇”。英国公投脱欧，是疑欧派的一个明显胜利。在英国成功脱欧后，英国独立党（The UK Independence Party）领袖法拉奇（Nigel Farage）宣称欧盟已“日薄西山”、“垂死挣扎”，法国、荷兰、瑞典和丹麦的极右翼领导人立刻呼吁本国举行类似的公投。例如，法国国民阵线领导人玛丽莲·勒庞（Marine Le Pen）表示，如果她的政党在2017年总统选举中获胜，将举行脱欧公投。而欧美目前流行的反全球化和反体制思潮以及欧洲民众对移民和对福利下降的不满进一步引发他们对欧盟官僚机构的不满，助长了民众的民族主义和孤立主义的情绪。皮尤民调显示，多数欧盟成员国公民不希望欧盟超国家机构的权力更大。英国成为第一个退出欧盟的国家是否会引发其他成员国的效仿成为欧盟面临的现实挑战。

至少在今后两年内，欧盟要集中精力处理英国脱欧事宜，这将使它无暇或没有精力考虑欧盟的进一步扩大问题。英国是自欧盟建立以来第一个退出联盟的国家，英国脱欧是对过去数十年的一体化进程的逆转。根据《里斯本条约》第50款，英国必须向欧盟正式提出申请，然后才能启动为期两年的脱欧谈判机制。鉴于英国与欧盟在经济、贸易、安全、移民等领域的紧密联系，把英国从欧盟剥离的任务将是巨大的，英国不仅需要与欧盟谈判退出，还必须与欧盟和其他27个成员国谈判签署新的贸易和其他协定，这一过程可能花费今后数年的时间。此外，欧盟还要应对难民危机、乌克兰危机、主权债务危机和恐怖主义袭击带来的挑战，这将使欧盟在今后一段时间难以把精力集中在自身扩大等问题上。冷战结束后，中东欧国家出于自身经济和安全利益的考虑，把加入欧盟作为其对外政策的首要目标之一，纷纷提出“回归欧洲”的要求，“欧盟成员国资格被视为候选国通向稳定与繁荣之路”。欧盟为保持中东欧地区的稳定、开拓统一大市场、进一步从整体上增强经济活力和实力，在冷战后欧洲格局重建中发挥主导作用，也把一体化深化和扩大作为既定战略目标。但近年来欧盟面临的一系列危机使成员国资格效应递减，英国脱欧将使欧盟推动欧洲联合的雄心进一步受挫，不少专家预测，欧洲一体化即使不出现严重倒退，至少将停滞不前。

加剧了欧盟成员国内部关于是否进一步深化一体化以及各成员国在多大程度上向欧盟机构让渡主权的争议。从欧盟一体化深化的角度看，疑欧论者把英国脱欧的原因归结于欧盟在一体化道路上走得太快，过多地干涉成员国的预算和劳工法等因素的作用。此外，欧盟大部分机构是在20世纪50年代初在核心6国内实行有限的一体化而建立的。随着一体化的深化和扩大，其机构臃肿、缺乏民主和决策效率低下等弊端日渐暴露，招致普遍诟病。民众普遍认为欧盟机构太官僚化，反对进一步让渡主权。因此，在英国脱欧后，是通过深化合作和聚焦于核心成员国从而加强欧盟的凝聚力，还是放松联盟使得各成员国具有更大的发言权，成为欧盟面临的现实选择。

欧盟一体化的未来及对欧洲国际关系的影响

英国脱欧给欧洲的国际关系和国际格局带来深刻的影响。

首先，英国脱欧使欧盟在国际体系中的权重下降的同时，也使自身在欧洲事务的影响力下降。欧盟作为一个整体，人口超过5亿，人口数量仅次于中國和印度；2013年经济总量逾17万亿美元，超过美国居世界第一。欧盟大市场的吸引力日趋增强，在国际事务中的影响力日趋增强。英国是欧盟大国，从政治上来说，它是联合国安理会常任理事国、核武器国、7国集团和20国集团的重要成员国，在国际政治、经济和安全领域发挥重要的作用。从经济上来说，英国GDP位居欧洲第二，进出口贸易在欧盟中占据重要地位，上缴欧盟的预算仅次于德国和法国，伦敦是全球金融中心之一。英国脱欧将使欧盟作为一个整体的总体实力、在国际舞台上的影响力和应对危机的能力下降。英国也将由一个欧盟内大国沦为一个中等国家，对欧洲事务的影响力将下降。在过去的数十年里，尽管英国对欧洲一体化若即若离，在欧盟一体化进程中起“刹车”作用，但作为欧盟大国，在欧洲事务中发挥了重要作用。其原因，除了英国自身的政治、经济和军事实力外，欧盟成员国的地位也放大了英国的国际影响力。脱欧后，英国虽然仍将与欧盟在经济上保持紧密联系，在政治和外交上紧密合作，特别是在反恐和打击伊斯兰国、难民、乌克兰问题等领域继续合作，但受到诸多因素的限制，其在国际上的影响力将显著下降。首先，经济上，受脱欧的影响，英国在未来数年里经济增长将放缓，甚至可能进入衰退。在贸易上，由于英国对欧盟的贸易依存度较大，脱离欧盟将增加英国与欧盟的贸易成本；此外，脱欧还将导致欧盟的国际资本和人力资源大量从英国外流，削弱伦敦全球金融中心的传统地位。在这样的情况下，英国政府要维持目前在国防、外交和国际援助方面的开支将承受很大压力。脱欧公投造成的英国社会的分裂，绝大多数居民投留欧票的苏格兰有可能再次举行独立公投，有可能再次引发英国政治的动荡，而苏格兰独立将进一步削弱英国的国力。外交上，英国脱欧使得它由欧盟决策机制的一个重要的参与者转为欧盟的谈判对手，在欧洲大多数问题上的发言权将下降。

其次，从欧盟内部关系来看，英国脱欧将使德国在欧盟的地位和影响力显著提升。法德历来是欧洲联合的发动机。在英国脱欧后，法国由于受到经济疲弱、应对极端恐怖主义威胁等问题的影响，难以承担欧盟领导的重任，这使得人口最多和经济最强大的德国进一步成为欧盟的中心。

最后，英国脱欧不可避免地对英美特殊关系造成冲击。战后以来，英国一直是美国的亲密盟国，起着连接美国与欧洲之间跨大西洋关系纽带的作用。美国依赖于英国影响欧盟的决策，欧盟也依赖于英国来影响美国的对欧政策。在美英特殊关系下，在出现全球性挑战时，英国总是美国最可靠的盟国之一。脱欧后，虽然英国仍是北约成员国，仍将把维持和增进与美国的特殊关系放在对外政策的优先地位，但在美欧关系中的重要性将下降。

英国脱欧是欧洲和欧盟一体化进程的一个转折点。为应对英国脱欧对欧洲一体化带来的冲击和挑战，欧盟目前采取了以下措施：一是加快英国脱欧进程以减少不确定性带来的负面影响。由于多数英国人将强烈反对英国退出欧盟的条件，脱欧谈判将是一次艰难的谈判，有可能长达两年甚至更长时间，同时双方将签署的一系列贸易、商务协定达成的条件都是未知数，这些不确定性将给欧洲和欧盟成员国的经济和政治稳定带来一定程度的影响。因此，欧盟的当务之急是推动英国尽快启动脱欧进程。在英国成功脱欧后，欧盟核心成员国—德、法、意、荷、比、卢—外交部长在次日举行紧急会议，要求英国尽快启动脱欧谈判，避免时间过长造成更大的不确定性。德国总理默克尔也呼吁英国尽快与欧盟进行退出谈判。但英国新首相特蕾莎·梅已表示，在年底前不会触发里斯本条约第50款。这预示着脱欧谈判将是一个漫长的艰难的过程。二是加强欧盟的团结和凝聚力。英国脱欧的一个重要原因是成员国对欧盟机构存在信任危机。创始成员国希望加强政治和经济合作，但一些欧盟新成员国和小国则担心放弃更多的主权，从而弱化了欧盟的凝聚力。瑞典一直自视为斯堪的纳维亚版的英国，拒绝加入欧元区，并且两国几乎在欧盟所有问题上的主张都一致。因此，英国退出欧盟无疑使瑞典忧虑尤甚。2015年瑞典接受了数千难民，这使得瑞典极右翼获得发展，支持英国脱欧公投。英国退出欧盟后，瑞典极右翼也主张在本国实施脱欧公投。尽管多数瑞典人支持留欧，但瑞典作为一个欧元区外的小国，其声音是否被欧盟机构听到，欧盟是否会继续其一体化进程，对欧盟的疑虑感加剧。在欧盟内，丹麦与英国持有相同的政策主张，过去依赖英国作为与欧盟谈判的强大的盟友。“没有英国，丹麦将没有维护其利益的动力”。丹麦2015年12月举行公投，反对向欧盟让渡更多的权力，担忧移民的增多或難民的涌入会威胁这个小国的福利制度。虽然希腊债务危机得到缓解，但问题并没有根本解决，它迟早还会出现。希腊担忧，债务危机加上英国脱欧将危及其欧盟成员国地位，削弱欧元区在单一市场内支持希腊成员国地位的决心。希腊在许多方面依赖在一个一体化程度更高的欧元区的责任分担，但在英国脱欧后，这将不会列入议程。因此，希腊担忧的不是受到右翼政党影响举行的脱欧公投，而是欧盟把希腊推出欧元区以便加强其余成员国的凝聚力。因此，在英国脱欧之后，加强欧盟团结和凝聚力成为欧盟的首要任务。

欧盟正处于十字路口。笔者认为，从根本上来说，只有加强欧盟机构改革，积极有效地应对债务危机、难民危机等挑战，同时实行更加灵活的一体化方式，才能最终克服英国脱欧带来的挑战，继续一体化进程。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）

责任编辑：黄 杰