法治视角下诚信体系的重构

朱焕东

诚信体系建设要以法治为根本保障。党中央、国务院2011年7月《关于加强和创新社会管理的意见》提出，要建立健全社会诚信制度，制定社会信用管理法律法规，完善社会诚信行为规范。2014年6月，国务院通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，对社会信用体系建设要按照“政府推动，社会共建；健全法制，规范发展；统筹规划，分步实施；重点突破，强化应用”的原则有序推进。同年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。用法治保障诚信，推动诚信体系建设步入法治轨道，已经时不我待、意义重大。

一、诚信体系建设的法治之困

传统社会的管控机制丧失作用，使得诚信原则在全社会迷失方向，在社会活动、政务领域及商务活动等领域表现得比较明显。

第一，社会活动中的诚信缺失。中国自古就是一个农业大国，人民几千年习惯束缚在农田上，社会发展基本上处于一种自然状态。改革开放以后，人员流动加速，“熟人社会”的传统行为方式和行为社会不复存在，人与人之间互不信任，彼此提防，从而无形之中提高了市场交易和人际交往的成本，整个社会的道德风险加大，矛盾日益凸显。在社会原有组织不复存在的情况下，各个利益群体利益表达渠道受阻，社会诚信机制的整体缺位不可避免。

第二，政务活动中诚信的不确定。中国历经长期的封建专制统治的历史，在儒家文化的影响下，人们在熟人社会小范围内互相信任。历经计划经济时代的僵化指令管理，催生了全能政府的思想，进而使得诚信意识在社会未能被真正信仰和尊崇。个别政府对政令的肆意更改，损害了群众利益，使得群众丧失了对政府的信任，政府的诚信度也大幅降低。人治社会或礼治社会的诚信是不稳定的、有限的，而法治社会因能提供普遍公正实施的法律，就可以给不相关的陌生人提供互相合作和解决争端的基础，从而可以大规模地扩大信任半径。政务诚信的实质就是建立起公开政府，及时公开政府信息，与群众沟通互动，形成良性互动渠道。尽管政府推动了一系列政务信息公开的法规立法，一定程度上减少了信息垄断下行政权力的肆意妄为，但政府政策朝令夕改、暗箱操作、行政执法越权、侵害公民、企业权益行为屡有发生，对于构建社会诚信体系具有极大的挑战。因此，在重塑诚信的过程中，建设诚信社会，首当其冲的是建设诚信机关，包括立法、司法和行政机关。国家机关有了诚信，才有权威，才能得到民众的信服，民间诚信才能得以培育。政府诚信能保证整个社会经济发展的持久稳定，能保证国家的兴盛发展；政府失信会造成十分恶劣的影响，甚至产生多米诺骨牌效应，造成整个社会诚信體系的崩溃。

第三，商务诚信领域的诚信欠缺。改革开放以来，我国经济社会发生了重大变化，物质利益至上充斥了全社会，商务领域的失信现象频现，令人触目惊心。商务诚信是我国市场经济体制的基石，商务诚信的破坏将会大大增加市场交易成本，不仅不利于企业自身的发展，也会严重破坏正常的市场经济秩序。商务诚信领域法治建设滞后，亟需建立健全商务信用法律法规体系，推进商务领域的信用立法工作，促进商务诚信体系建立。

二、诚信法治体系的重构

诚信法治体系建设是一个覆盖全社会的系统工程。在传统治理手段式微的环境下，必须从政务公开、法治规范化、构建诚信惩戒机制等方面入手。2015年，笔者走访了睢宁、宁津、六合等诚信体系全国试点地区，三家政府主导的诚信体系建设各具特色，经验值得借鉴。依托政府信息中心搭建信用信息化平台，凭借主流新闻媒体营造舆论道德环境，以民生改善作为切入点，大胆探索激励诚信、惩戒失信的长效机制，优化诚信环境。

第一，构建法治政府，打造诚信政府。党的十八届四中全会公报指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。诚信体系建设与法治政府有着密切的关系，没有法治作保障，诚信将难以维系；而没有诚信的依托，法治也难以实现。在当前社会转型时期，强调法治政府对诚信体系构建的根本性保障作用更具有现实意义。全面推进政府信息公开，营造良好法制环境。要加强政府信息管理，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。弘扬社会主义法治理念，营造全面推进依法行政、加快建设法治政府的良好社会氛围。睢宁作为江苏诚信体系建设的先行者，制度建设相对比较完善，对启东等地信用建设起步启迪作用很大。为此，启东信用办出台了一系列制度法规，在法律框架范围内助推诚信体系建设。

第二，强化诚信制度建设，提升诚信法治化程度。认真贯彻国务院颁发的《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》，以信用信息“双公示”活动为契机，打造跨行业、跨区域的信用信息共享平台，由点到面、逐步推进，真正实现信用信息的有效整合、联网共享，为强化诚信规范、惩戒失信行为提供基础支撑；建立行政法规专项执法检查的专门机构和长效机制，对公权力行使过程中的重大事项进行事前事后的公信力评估，最大限度地避免造成不可挽回的诚信损失。当前，应借鉴发达国家信用管理的先进经验，尽快实行个人信用实码制，并逐步扩展个人基本账户，逐步建立起包括个人信用登记、查询、评估制度以及个人信用风险预警、管理及转嫁制度在内的完备的个人信用制度，引导个人增强诚信观念，抵制失信行为。发达地区，有条件的可以培育社会化信用服务组织，消除不同群体信用信息的严重不对称问题。政府有关部门要建立行业或部门的数据库，加大鼓励信用中介组织注重自身信用数据库的建设。条件成熟时，将这些数据库中的内容提供给信用中介组织共享，最终建立起统一的社会信用信息网络。启东以诚信体系建设为契机，实现了互联网大数据与信用数据库的结合，在全国县级城市首家开展产业化运作，助推诚信体系建设发展。

第三，扎实推动诚信文明创建，提升社会和谐文明程度。以文明创建活动为抓手，鼓励全社会参与诚信文明活动，充分发挥社会团体、行业组织、中介机构、新闻媒体等在推进诚信体系建设中的作用，自我管理与外部监督相结合，及时将基层诚信体系建设的成功经验上升为机制、制度、法律，使广大人民群众成为诚信体系建设的直接受益者、积极参与者和全力推动者；大力开展诚信宣传教育，坚持道德引领与法治保障“两手齐抓”，努力营造“有信者荣、失信者耻、无信者忧”的氛围，形成全民自觉遵纪守法、诚实守信的良好社会风尚。在山东宁津县，由宣传部常务副部长挂帅，注重从文明创建着手，以街、社区为单位，利用政府行政奖惩机制在全社会营造守诚信、讲文明的长效机制，打造诚信品牌。启东也制定了详细的宣传工作方案，利用媒体、网站、公示牌等方式，全方面营造诚信启东环境，为全民参与诚信创建活动营造了氛围。

第四，大力推进政务规范建设，提升诚信公信力。充分发挥政府的示范和引领作用，大力推进依法行政，简化行政审批程序，全面推进政务公开，加强公务员诚信管理教育，加快政府守信践诺机制建设，进一步树立政府公开、公平、清廉的诚信形象。全面推行“阳光执法”，提升司法工作规范化水平，提升司法公信力。各行业和领域要建立健全社会信用管理机制，不断提高全社会的诚信意识和信用建设水平。信用体系不同于简单的诚信体系，信用体系范围广泛，道德和法律是推进信息体系完善的有力动力。各地主要领导都高度重视诚信建设，市委书记挂帅任诚信建设领导小组组长的并不鲜见，对推动诚信体系建设力度非常大，成效很明显。南京市六合区诚信体系以促进社会和谐发展和服务企业创新转型为契机，促进政企关系良性发展。启东以民生改善作为诚信体系活动开展的着力点，让群众在活动中体会到感受到获得感，为开展诚信启东活动提供了群众基础。

（作者单位：江苏省启东市人民法院）

责任编辑：钱国华