不能把“供给侧结构性改革”和“调结构”混为一谈

吴敬琏

现在存在一种倾向，把“供给侧结构性改革”和“调结构”混为一谈，这是不正确的。把握供给侧结构性改革的正确指向，这是关键点。

当前中国经济面临的挑战

十八届五中全会指出：“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。”挑战主要表现为“三期叠加”和“四降一升”。

“三期叠加”的第一个“期”，叫经济增长换挡期。“换挡”，意味着GDP增速进入下行轨道。第二个“期”，叫结构调整阵痛期。中国经济的投资消费结构、产业结构等多年来存在结构失衡的问题，需要进行调整。但是调整并不容易，要付出一定的代价。第三个“期”叫前期刺激政策消化期。过去一段时期对付增速下降的办法主要是用扩张性的宏观经济政策进行刺激，这造成了货币超发、债务积累等问题，需要加以消化。

“四降一升”具体来说是经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降和经济风险发生概率上升。一方面，工业品出厂价格已经连续四十多个月下降，而生产成本却没有随之下降，因而导致企业利润和国家财政收入的下降。另一方面，前期刺激政策使企业和各级政府的债务增加得很快，杠杆率迅速提高。这样，在某些环节上就出现了资金链断裂和“跑路”的现象，发生系统性风险的可能性也在增加。

两种分析框架和两种对策思路

多年来，探寻经济增速下降的原因、从而提出应对方策，一直存在两种不同的方法：一种是归因于需求方的因素，即消费、投资和净出口等“三驾马车”的力量不足，另一种是归因于供给方的劳动、投资和效率（全要素生产率）等因素发生了变化。

已故日本经济学家青木昌彦在2015年3月25日为中国金融40人论坛提供的论文《从比较经济学视角探究中国经济新常态》中把上述两种分析法分别命名为“需求侧因素分析”和“供给侧因素分析”。以后许多中国经济学家也沿用这种表达。

在过去若干年居于主导地位的，是需求侧因素的分析。既然认为经济增长速度下降的原因是需求力量不足，应对的方针就是“扩需求、保增长”。由于在相当长时期中采取这种凯恩斯式的刺激政策来拉动增长，造成了愈来愈严重的负面后果：（1）投资回报递减，拉动增长的效果也愈来愈差；（2）杠杆率（债务对GDP比率）迅速提高，使金融风险日益积累；（3）货币超发导致迟早会破灭的股市和房地产泡沫膨胀。因此，愈来愈多的人不赞成继续用这种方法应对挑战。

正确的应对方略

大多数经济学者都认为，在分析一国经济的长期增长趋势的时候，应当从供给侧的三个因素（劳动、资本和效率）寻找原因和对策。

供给侧因素分析对于中国过去的高速增长和目前的增速下降都有很强的解释力。

改革开放以来，中国经济快速增长。除人口红利和大规模投资以外，全要素生产率比起过去有较大提升。其原因主要有两个：一个是劳动力和土地等资源从过去在农村的低效利用转移到城市较高效率的利用（即所谓“库兹涅茨过程”）；另一个原因是在我国和外国技术水平差距非常大的情况下，简单地采用购买外国设备、引进外国技术的方法就能很快提升技术水平。

到了21世纪初期，随着人口红利的逐步消失，新增劳动力对经济增长的贡献也变得越来越小。同时，中国在技术上已经从一个完全的跟随者变成了同跑者甚至某些领域的领跑者。在这种情况下，没有创新就很难再提升技术水平。从供给侧分析得出的结论是：我们应对挑战唯一的出路就是要提高效率，实现经济发展方式转型。

前两年讨论中国会不会落入中等收入陷阱，也是指旧的增长动力正在减退，如果不能找到新的增长动力，那么就会停留在中等收入水平。要跨越中等收入陷阱，最重要的一条就是创新，实现经济发展方式转型。

问题在于，提高效率和实现发展方式转型已经提出二三十年。但是成效一直不大。在2005年总结“十五”经验时曾经仔细讨论过，根本原因是存在政府仍在资源配置中起主导作用这种“体制性障碍”。所以，关键在于要通过改革消除这种体制障碍，建立起一套能够激励创新和创业的体制机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用，只有这样，才能提高效率和实现经济发展方式转型。

把以上的分析概括起来可以看到，正确的方针，应当是在稳住大局、保证不发生系统性风险的条件下，全力以赴，推进改革，以便提高供给质量，实现发展方式转型。五中全会以后中共中央把它归结为一句话，叫作“着力推进供给侧结构性改革”。

不要把“结构性改革”与用行政方法“调结构”混为一谈

提出“着力推进供给侧结构性改革”的重要意义在于运用不同于以往着眼于需求侧因素（“三驾马车”）分析方法，提出了有别于依靠需求拉动的应对方略。至于结构性改革（structural reform）的含意，则是指在市场经济的总框架下对某些社会经济架构和政府规制架构进行的改革，也就是我们通常所说的体制改革，特别是政府职能的改革，不应当把它跟政府用行政手段“调结构”混为一谈。

现在存在一种倾向，把“供给侧结构性改革”和由政府“有保有压”、“有扶有控”地“调结构”，例如，主要用行政命令压缩过剩产能，主要用政府投资和政府补贴去“扶持”新技术产业相混同。我认为这种理解是不正确的。

今年的优化结构要做的“三去一降一补”（“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”）虽然也要借助某些行政手段，但主要还是要靠发挥市场作用做两件事：（1）使经济资源从供过于求、低效运营的部门和企业流向供不应求、高效运营的部门和企业，实现资源的优化再配置；（2）建立兼容的激励机制，提振创新创业的积极性。

控制和化解风险，为推进改革赢得时间

现在金融风险有明显的积累，所以要用一些办法保证不出现系统性的风险。

一方面可以采取以下控制和化解风险的措施：停止回报过低或没有回报的无效投资；停止对“僵尸企业”的输血；动用国有资本偿还政府的负债和或有负债；对资不抵债的企业实施破产和重整，释放风险；停止“刚性兑付”；盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量。再辅之以灵活的财政货币政策，维持宏观经济的基本稳定，防止系统性风险的发生是完全能做到的。

另一方面，尽管凯恩斯主义的短期政策不能解决根本问题，但是，如果在短期内政府不采取救助措施，也会造成难于补救的损失。所以，有时候还得使用短期政策来渡过难关。短期政策无外乎货币政策和财政政策。

需要注意的是，在出现了资产负债表衰退的情况下，货币政策的作用往往是无效的。因为在“现金为王”的情况下，用扩张性货币政策注入流动性，人们拿到钱以后更愿意投在流动性高的资产市场而非流动性低、不易抽身的实业上，结果就造成了股市泡沫、房地产泡沫。而天下没有不破的泡沫，一旦泡沫破灭，就会造成巨大的灾难。

所以应该更多地使用财政政策，简单地说就是用赤字来增加需求。增加赤字有两个办法：一是增加财政支出，一是减少财政收入。从当前的情况看，我认为主要应该采取普惠性的减税的办法来减少财政收入，因为现在中国经济面临的一个大问题是不少企业家对未来缺乏信心。当然，营商环境不够好只是造成这种状况的原因之一，但降低税收对于改善营商环境和提高企业家的积极性有好处，则是确定无疑的。

不要误解“更好地发挥政府的作用”

有些论者把十八届三中全会所说“更好地发挥政府的作用”等同于一般地加大政府在决定资源配置和调整结构中的作用。我认为这是一种误解。政府的主要职能是提供公共品，而不是操控市场、干预微观经济和直接“调结构”。

什么是公共品？提供良好的法治环境和平等竞争的经营环境；建立良好的教育系统和基础性科学研究体系；用PPP的方式（公私合作模式）提供共用技术和牵头组织产业联盟开发新技术；用“补需方”等方式提供补助，以补偿正外部性和达到最低经济规模；组织对技术发展趋势的讨论和因势利导，提供非指令性的产业规划。政府太多地干预微观经济，其实效果不好。

由于推进改革才是解决根本问题的办法，必须警惕“改革空转”、“文件不落地”等消极现象。必须按照中央深改小组最近几次会议的要求，“拧紧责任螺丝”，把改革的主体责任落实到位，使十八届三中全会、十八届四中全会规定的各项改革措施落地生根。

（作者为国务院发展研究中心研究员）