监督只为“夕阳红”

梁玮

2015年我省颁布实施国内首部养老服务方面的地方性法规，将浙江的养老服务工作纳入了法制化、规范化的发展轨道。一年多时间过去了，条例实施成效如何，又存在哪些问题？

浙江是全国老龄化趋势较为严峻的省份之一。预计到2020年，老年人口将占总人口的24.17%。

为应对人口老龄化挑战，2013年以来，省人大常委会连续开展社会养老服务工作专项监督，并于2015年的省十二届人大三次会议上审议通过了全国第一部综合性养老服务地方性法规——《浙江省社会养老服务促进条例》。

2016年7至9月，省人大常委会副主任厉志海和内司委有关领导带队，分别到宁波、温州及有关县（市、区）进行执法检查。

浙江成为全国养老服务的“领跑者”

2015年3月1日起，《浙江省社会养老服务促进条例》正式开始实施。作为全国首部由人代会通过的社会养老服务地方性法规，条例的宣传贯彻实施工作态势良好。

全省上下先后出台配套措施，作为实施条例的重要抓手。省政府有关部门出台了照料中心等级评定、养老机构设立许可及管理、政府购买养老服务、养医结合示范点建设、消防安全整治等相应的工作措施。各地也加快政策配套力度，如宁波、金华等市配合条例施行，出台细则办法，在提标扩面、执行操作上加大力度。

执法检查中发现，养老服务产业促进政策落实较好。省政府和财政部门强化了财政投入政策。2015年，全省一般公共预算老年福利支出比上年增长40%，全省福彩公益金用于养老服务业比上年增长23%，省级财政养老服务专项转移支付资金比上年增长44%。

机构养老是社会养老服务的重要力量。我省民办养老机构已占养老机构的半壁江山。检查中发现，条例实施以来，各地加大对民办养老机构财政补助，有42个市、县（市、区）出台了民办养老机构运营补贴政策；杭州、宁波、湖州等地打破营利性和非营利性机构限制，对实际收住老人的民办养老机构床位进行补助。

省政府有关部门和人民银行杭州中心支行等部门在条例出台后，进一步明确养老机构用地可以作为商服（养老）用地的操作细则，为养老机构从金融机构获得抵押贷款创造了条件。实践中，温州瓯海区一老年公寓首开先河，获抵押贷款3000万元。

在执法检查过程中也发现，围绕“保障人人享有基本养老服务”的要求，各级政府及有关部门紧紧将解决居家养老服务、医养结合等老年人最直接、最迫切的需求列入工作重点，着力推进，取得良好成效。

省政府连续4年将社区居家养老服务照料中心建设列入“民生十大实事工程”。目前，全省已建照料中心20730个，基本覆盖城市社区和89%的农村社区。照料中心服务功能逐步增强，其中助餐服务拓展明显，各地通过单独建立老年食堂、开设助餐点和老年餐桌等方式，去年共为117万老年人提供了助餐服务，金华市近90%的照料中心配备了食堂，较好解决了部分老年人就餐服务问题。

到2015年底，全省已建康复医院42所、护理院23家、老年关怀医院1所；二级以上综合医院开设老年病科160多个；全省有三分之一的养老机构内设了医疗机构。社区居家养老医疗服务进展明显，有398家照料中心内设医务室、护理站，6098家照料中心和医疗机构建立合作巡诊机制。

“短板”和不适应的地方需重视

不过，执法检查中同样发现，我省养老服务工作中仍有几方面问题需引起重视。

首先是养老服务设施建设还不够健全。检查发现，部分农村偏远地区缺乏养老服务设施，城市老旧小区居家养老服务照料中心用房没完全到位；有的已建照料中心也存在布局不合理、用房面积不足等问题；一些养老服务设施的功能也不齐全，服务水平还比较低。医养结合的护理型医疗和养老机构建设规划布局不够合理、不够到位。

其次，部分政策措施落实还不到位。“主要体现在财政投入增长机制不够完善、营利性养老机构补贴机制有待建立健全、民办养老机构融资难问题仍然存在3个方面。”参与执法检查的省人大内司委相关人员介绍说，一些金融机构虽有投入的意向，但始终担心养老机构收益不稳定，一旦发生风险，即使有土地使用权作抵押，在后续处置中也难以变现。

照料中心持续运行存在困难。据调查，一家中等规模的照料中心，运行一年，单是人工、水电等费用至少需4万—6万元。部分地方政府虽然建立了运行补贴制度，但大多补贴在3万元左右，离保障日常运行需求还有差距。全省还有20%的市、县（市、区）尚未建立运行补贴制度。

医养结合还未取得突破性进展。主要是医养政策未能有效对接。比较突出的是失能半失能老人长期护理与医疗护理的项目未能衔接，部分项目难以纳入医保报销范畴，个人自费负担长期护理费用压力较大。

力争形成养老服务“市场化+”的局面

满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉。

检查组提出，要不断深化条例宣传贯彻工作，明确养老服务工作指导思想和工作方向。“尤其要深入学习今年习近平总书记在中央政治局集体学习会上关于人口老龄化工作的讲话精神，加强条例宣传工作，切实提高对养老服务工作重要性、紧迫性和艰巨性的认识。”

我省具有市场经济先发优势，执法检查组建议，要努力在养老服务业方面形成“市场化+”的局面，依法落实相关的激励保障政策至关重要。

首先是依法保障养老服务设施建设用地。“既要对养老服务设施用地予以优先保障，以进一步调动民间资本参与养老服务市场的积极性，也要加强土地用途监管，使养老机构用地真正用于养老服务。”

同时，要适度增强对营利性养老机构的支持力度。要积极探索政策性融资担保，将养老机构融资项目列入政策性融资担保的范围，从而分担贷款风险，提升金融机构向养老机构贷款的主动性。

居家养老服务一直是我国养老服务发展的核心和重点，也是解决我国养老问题的重要举措。检查组建议，要着力提升居家养老服务照料中心运行水平。

“要继续重视居家养老服务照料中心建设，把保障照料中心运行工作摆在更加突出的位置，继续完善照料中心助餐保健等服务功能，通过委托专业组织运营等方式，不断拓展照料中心保健、上门探询等服务内容，提高运行质量。要加强‘智慧养老‘信息平台建设。”

检查组还建议，要大力推进医养结合取得突破性进展。“要着力抓好国家确定我省宁波市开展的长期照护保险制度试点，并以此为契机，拓展省级试点范围。要理清医疗护理和长期护理的界限，一方面明确纳入医保报销的护理项目，另一方面研究建立长期照护保险制度，双管齐下缓解老年人护理费负担过重的问题。”