德国土地整理的经验与启示

贾文涛 桑玲玲 周同

德国是世界上开展土地整理比较早和比较好的国家，尤其是位于德国南部的巴伐利亚州更是土地整理的先进典型地区，以实现城乡等值化为目标，在土地整理促进城乡统筹发展方面成效显著。

当前，德国土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、规划引领、自主申请、多方参与、职责明晰的稳定格局。

德国土地整理项目实施一般有三种模式，分别为群众自发式、整村推进式以及政府主导式。群众自发式土地整理规模较小，申请者为土地所有者，通常体现为地块的置换、权属调整。整村推进式的申请者为村镇代表、社会团体、机构等，主要内容包括田块归并、整理，村庄改造，村镇基础设施配套，重点发展方向转变等。政府主导式的申请者为德国联邦政府或州政府，内容主要以大型基础设施建设、国家重点推进、新能源建设、产业调整等项目。

生态占补平衡措施充分体现了德国对生态景观保护和建设的重视。对于土地整理项目区内自然景观的补偿和平衡，分为“规避”“平衡”和“补偿”3种措施。对于土地整理项目区内的自然景观，首先要做到规避，尽量不去破坏和改变，一些特别的自然保护区严禁开发占用。其次，如果实在无法绕开自然景观，那么必须做到生态占补平衡，即占用了森林、绿地、耕地、河道等造成的生态损耗，需要进行生态补偿，最终实现与原来同样的生态效应，保持生态功能的持续和稳定。生态补偿主要体现在两个方面，一是针对生态损耗本身的补偿，二是针对土地整理过程中因维护和保持良好生态性用地而为此付出代价的行为主体进行相应的补偿。

德国土地整理行业管理主要依托土地整理行业协会。土地整理行业协会是法人单位，非政府组织但受政府监管，经费来源主要是会员缴纳会费。德国注册执业制度与行业自律紧密相连，不同行业协会的注册仅仅是协会工作的一个环节，行业协会更注重对会员执业活动的监督管理、行业信誉和行业利益的维护。

德国在土地整理方面有着较为完备的法律保障体系。从结构上看，主要包括欧洲法律、国际惯例和准则、德国联邦法律（国家层面）、东德地区法律法规、城镇层面法律法规等5个层级。在欧洲法律、国际惯例和准则层面主要是由欧盟结合各国推进土地整理、乡村发展实际情况，定期发布《欧盟农村发展指导手册》；在德国联邦国家层面，宪法作为根本大法，在其中对各方基本权利义务进行了规定，并提出土地整理立法要在坚持普治原则的基础上，统筹考虑环保领域、经济领域、社会领域这三大领域的发展，保持各领域平衡发展。

德国土地整理与农村发展的很多理念都值得我们深入思考，尤其是四大理念。

一是生态优先理念。徜徉在巴伐利亚的乡间小道，我们无不惊叹于那优美闲适的田园风光，醉心于那蓝天白云、青山绿水。在德国考察学习期间，德国专家说的频率最高的一个词是生态景观，讲得最多的内容是生态景观规划。特别是法律上关于生态占补平衡措施的近乎苛刻的规定，更是将德国生态优先的理念体现得淋漓尽致。德国还要求设立“生态账户”，针对由建筑主体规划引起的对自然和景观的侵犯，乡镇必须采取弥补或替代措施，在空间和时间上都可在对自然和景观的侵犯行为之外单独实施，为此需要的土地可在所谓的生态账户中预留。

二是城乡等值理念。世界各地每年到巴伐利亚州旅游的人数达3000多万，并且还在稳步增长，这在很大程度上得益于“城乡等值化”的实践探索。二战以后，德国乃至整个欧洲农村问题曾异常突出，大量乡村人口离开故土涌向城市，结果又导致城市不堪重负。在此情形下，巴伐利亚州开始了实施“城乡等值化”的实践探索，主要通过土地整理、村庄革新等措施，促进乡村与城市的均衡发展。

三是公众参与理念。在德国，广大民众积极参与各项事务来维护自身或他人的基本权益。在参与过程中，公众有权提出自身的具体权益要求并通过与自身条件相符的努力据理力争。就土地整理与村庄革新项目而言，德国通过法律规定了公众参与的内容、程序、方式等有关事项，使公众参与得到法律制度保障。

四是文化传承理念。在德国，无论是城市还是村庄的街道上，随处可见那一栋栋历经百年风雨仍静静伫立的老房屋。无论是村庄改造还是旧城改造项目，德国都会把民俗文化和历史文化保护放在首要位置，并且在经费资助等方面有明确的支持政策。乡村文化涵盖多个层面，包括居民为了打造其生活空间环境而采取的所有措施，也包括居住文化、饮食文化、工作文化以及口头文化、音乐、歌剧等。