迎难而上，奋力开创地方立法工作的新局面

丁伟

2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。在地方立法领域，经过三十多年的变迁，低垂的果子已经摘完，多年遗留下来的立法盲区大多触及深层矛盾和冲突，难以摆脱利益失衡、体制失灵、机制惰性的掣肘。往往修改一个条款之难甚至超过制定一部新法。地方立法无疑已进入破解难题的攻坚时期。在市委的正确领导下，市人大常委会充分发挥主导作用，知难而进、迎难而上，积极凝聚共识，努力破解立法难点，一些关键条款的处理可圈可点。善谋者行远，实干者乃成。对于立法中存在的难点问题，不但需要集思广益、善谋巧断，更需要及时总结、举一反三，善于在实践中积极探索新时期立法工作的规律，精准地把握好地方立法工作涉及的种种关系。

地方立法的引领性与科学性的关系。在今年一些立法项目的审议中，常委会在发挥立法引领性的同时，高度重视立法的科学性，以往不常用的专家论证日益成为常态化的立法工作环节，科学立法的一系列举措确保了相关立法项目与经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律并行不悖。如有“好人法”之称的《上海市急救医疗服务条例》草案审议过程中，有关紧急现场救护中的免责条款一直是社会关注的焦点，地方立法既要发挥鼓励和倡导普通市民参与紧急现场救护活动的引领性，又要遵循医学救护规律、立法活动规律，确保相关制度设计符合科学立法的要求。经过三次审议，常委会组成人员不断凝聚共识。在广泛听取各方面意见、多次进行现场调研以及医学、法学专家学者充分论证的基础上，草案中的相关条款几经修改，较好地实现了立法的引领性与科学性的统一。条例通过后中央电视台《东方时空》、《新闻直播间》等节目对上海立法的精细化条款作了深度报道，取得了良好的社会效果。

地方立法的权威性与可执行性的关系。地方立法本质上是建章立制，与其他社会规范相比，其具有权威性、普适性、稳定性等固有特征。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中强调：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。他指出，如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。总书记的上述论断字字珠玑，发人深省。在实践中，检验一部地方性法规能否站得住、行得通、真管用，最为显性的标准无疑是该法规的核心制度是否具有可执行性。为此，常委会在今年相关立法项目的审议过程中，高度重视法规可执行性的问题。譬如，关于修改《上海市燃气管理条例》的决定调整本市中心城区的燃气管理体制，将燃气行业的日常管理和监督权下放给区级燃气管理部门。

在审议过程中，常委会充分发挥人大主导作用，针对区级燃气管理部门执法力量薄弱的问题与市政府相关部门反复沟通，确立了市级行政管理部门对本市燃气主干管道以及中心城区燃气管道安全运行实行统一监督管理，区级燃气管理部门按照市政府确定的职责分工负责实施本行政区域内燃气行业的日常管理和监督的燃气管理体制。这一制度安排对于加强本市燃气管理，保障燃气供应安全和社会公共安全具有重要意义，得到了市委主要领导的充分肯定。

地方立法的创制性与合法性的关系。在不久前举行的第二十二次全国地方立法工作研讨会上，李建国副委员长强调指出，要坚持依法立法，地方立法要有全国“一盘棋”的大局意识，深刻认识地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，而不是在这个体系之外再搞出一个地方性法规体系。要准确理解和把握地方性法规的权限范围，不搞越权越位立法，切实遵循不抵触原则，自觉维护法制统一原则。从本届人大第一个立法项目关于促进改革创新的决定到正在审议的《上海市道路交通管理条例》，如何正确处理好创制性与合法性的关系一直是常委会重点关注的关键问题。我们坚信在市委与常委会党组的正确领导下，在常委会全体组成人员的共同努力下，一定能充分发挥立法智慧，克服种种困难，不断开创地方立法的新局面。

（作者系市人大常委会法制工作委员会主任）