特许经营立法要“立得住管得好”

林念修

为推进基础设施和公用事业特许经营立法工作，国家发改委成立了基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组。受领导小组组长、国家发展改革委主任徐绍史委托，由我主持召开领导小组第一次会议。会议主要任务是，统一思想、明确任务、凝聚共识、增进合力，加快推进基础设施和公用事业特许经营立法工作。

一、充分认识加快特许经营立法的重要性和紧迫性

党的十八届三中全会明确指出，要制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。在我国经济发展进入新常态的大背景下，加快特许经营立法，引导社会资本特别是民间资本进入基础设施和公用事业领域，是创新投融资体制机制，推进政府职能转变的重要举措，对于优化投资结构，提高公共服务供给质量效率，具有十分重要的意义。重点体现在三个方面。

第一，是深化投融资体制改革、增加有效投资的重要举措。当前，国内外经济形势错综复杂，我国经济下行压力较大。2015年，全国固定资产投资增长10%。其中，基础设施投资增长17.2%，对整体投资增长的贡献率为29.4%，同比提高6个百分点，在投资增长中起到了“稳定器”的关键作用。充分挖掘基础设施投资的巨大空间和潜力，仅靠政府投资还远远难以满足需要，必须创新投融资体制机制，拓宽投资渠道。特许经营就是吸引更多社会资本特别是民间资本参与基础设施建设的有效途径。虽然我国开展特许经营已超过30年，但由于一些深层次问题没有在法治层面上得到很好解决，影响了各方参与特许经营的积极性。通过特许经营立法，有利于统筹平衡各方利益关系，进一步健全社会资本权益保障机制，有针对性地解决民间投资“不敢进、不愿进”的问题，形成多元可持续的投融资体制机制，更好地规范引导特许经营健康可持续发展。

第二，是创新公共服务供给、不断增进民生福祉的重要举措。随着消费需求结构加快升级，公共服务的供给数量、质量和效率越来越难以满足人民群众的需要，成为全面建成小康社会的一大短板。比如，基础设施建设重硬件轻软件，到处是宽马路大广场，但由于管理没有跟上，群众的出行难、停车难问题愈发突出。又比如，城市建设重面上轻地下，地下管线、排水和雨污分流设施建设缺乏统筹，出现了“拉链马路”、“逢雨必涝”、“城市看海”等。再比如，城乡发展不平衡，农村基本公共服务保障严重不足，等等。通过特许经营立法，有利于充分发挥社会资本在项目建设、资金管理、资本运作、规划设计、技术创新等方面的专业优势和资源整合能力，切实提高公共服务供给的质量和效率。

第三，是推进政府职能转变、提高治理能力水平的重要举措。以特许经营方式引进社会资本，打破了由政府垄断基础设施和公用事业建设运营的传统模式，推动政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好环境上来。通过特许经营立法，有利于厘清政府与市场的边界，明确政府在特许经营中的履约义务、保障义务和行为规范，有利于约束公权力，提高政府管理水平，推进治理体系和治理能力现代化。

二、特许经营立法应重点把握的几项原则

特许经营立法涉及领域广泛、利益主体多元、运行机制复杂、监管链条较长，要使立法立得住、管得好，必须明确思路，创新理念。具体来说，应重点把握四个原则。

第一，立足我国国情。在特许经营制度和实践方面，联合国、欧盟等国际组织和英国、法国、澳大利亚等有关国家都具有丰富的立法、理论和实务经验，为我们提供了有益借鉴，但在引进吸收的过程中也要坚持立足我国国情。当前看，最突出的有三点：一是立足操作实践。去年4月下旬，经国务院同意，国家发展改革委联合财政部等五部委印发实施了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，构建了特许经营的基本制度框架。立法要系统总结我国30多年特许经营发展的有益经验和成熟的建设运营模式，有针对性地总结提升为法律规范，保障制度和实践的延续性。二是立足基本经济制度。我国坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济体制。要按照“两个毫不动摇”的原则，构建有利于促进各类所有制经济公平竞争、协调发展的制度设计，促进国有企业、民营企业等各类社会资本共同参与特许经营。三是立足部门职责。尊重现行部门分工负责的管理体制，充分调动各部门积极性，做到衔接顺畅，推动特许经营项目高效落地和有序运营。

第二，坚持问题导向。针对目前PPP推进效果不够理想、有合理回报的项目不多、回报机制不明确、政策衔接不順畅等问题，要深入挖掘其深层次原因，有针对性地进行制度设计。一是完善投资回报机制。明确适宜开展特许经营的项目标准和条件，拓展特许经营领域，丰富投资回报渠道，完善收益保障机制，调动地方政府拿出“好项目”的积极性，提高企业的参与信心和意愿。二是优化项目流程。集中体现简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，简化优化审批流程，严格管控审批环节，建立部门协同合作机制，做到高效便捷。三是改进经营管理。通过立法，强化政府保护特许经营权、考核运营目标和运营绩效职能，切实维护公共利益；强化企业风险意识和责任承担，激励社会资本方提升公共服务的质量效率。还要建立完善公共服务的可持续保障机制、公共服务提供者的动态调整机制，促进特许经营项目持续健康运转，实现增进民生福祉的基本目的。四是强化法规政策衔接。通过立法，建立特许经营领域基础性制度安排，提高整体制度的统一性、协调性和适用性。

第三，突出改革创新。通过立法，进一步破除思维定势、路径依赖和行为惯性，推动转变不利于特许经营发展的理念、体制和方式。一是转变观念理念。打破政府大包大揽、行政命令的思维定势，切实树立政企双方平等协商、共担风险、长期合作、共同提高公共服务质量效率的理念。二是理顺体制机制。在充分发挥各有关部门尤其是行业主管部门职能作用的基础上，强化各部门的协同配合，增强投资管理、财政支持、金融扶持和行业监管的协调性。三是创新管理方式。探索建立利益相关方的知情和参与机制，增加信息透明度。建立项目绩效评估机制、争议解决的专业调解机制等，提高特许经营管理的专业化水平。

第四，统筹权益平衡。统筹兼顾各方利益诉求，突出强调“三个意识”，形成合作共赢局面。一是契约意识。切实扭转以政策文件代替协议约定、以行政命令代替协商合作的方式，确立特许经营协议在项目建设、运营、管理中的基础性地位，通过法律责任和信用约束各方严格履约、诚实守信。二是权益保障意识。为增强投资者信心，稳定民间投资预期，要突出对特许经营者合法权益的保护，防止政府违法干预特许经营活动，打破制约民间投资的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”。三是公共服务意识。健全监管技术标准和制度体系，完善公共服务过程监管和绩效监管，保障社会公众的知情权、参与权和监督权，确保公共服务持续稳定提供。

三、着力加快特许经营立法工作进程

对于加快特许经营立法，全国人大立法规划和国务院立法计划有明确部署，国务院领导同志有明确要求，经济社会发展有迫切需要。请各部门密切配合，协力推进，高效优质地完成好立法任务，争取三季度形成立法草案，及時上报国务院。应强调四点。

第一，注重长短结合。立法要坚持有限目标，突出重点，增强针对性，不能由于枝节问题影响整个立法进度。同时，相对于政策制定，立法是一个更为长期的过程。在积极推进立法的同时，考虑到稳增长、促投资的紧迫需要，本着急用先行的原则，针对影响制约特许经营项目落地的问题，各部门可及时联合出台配套办法和政策，编制印发操作指南和示范文本，促进特许经营快速发展。

第二，坚持开门立法。一是广泛征求各方意见。兼顾各方立法需求，汇集智慧，凝聚共识，增强制度的针对性和可操作性。二是吸收借鉴各方成果。加强与世行、亚行以及国别合作，委托全国工商联、高等院校、科研院所，以及有关行业协会开展研究。三是发挥外脑作用。逐步建立涵盖经济、法律、管理领域的专家团组，提供咨询和研究支撑。

第三，增进工作合力。从全局出发，完善立法协调机制，既要各展所长，各尽其责，更要加强统筹，强化制度和政策衔接，确保对外口径统一。对立法中难点和焦点问题，共同研究、共商对策；对于涉及多部门的制度安排，要通盘考虑、统筹兼顾。同时，通过立法工作机制，实现研究成果、统计数据等信息共享，避免重复劳动。

第四，加快工作节奏。在确保立法程序基础上，按照今年三季度上报国务院的目标倒排时间表，明确立法工作任务和时间进度要求，有序推进立法进程。在立法过程中存在意见分歧也是正常的，要客观理性看待，科学研究论证，但不能拖而不复、议而不决，不能让个别问题上的意见分歧阻滞立法进程。

（本文为作者在基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议上的讲话，有删节）