西方公共治理前沿理论的本土化研究

【摘要】 西方公共治理前沿理论是西方学者在治理时代基于公共管理实践总结出的一套理论，是适应全球化、后工业化和治理时代的一种新颖的社会治理方案。这套理论在西方公共管理学界掀起了一股治理之风，它所指导的政府改革也在西方国家如火如荼地进行。对于我国公共管理学界与实践来说，西方公共治理前沿理论的本土化是有必要的，因为我国的学术研究、学科发展、所处的时代背景和正在进行的社会转型为其提供了条件。西方公共治理前沿理论的本土化也是可行的，是因为西方公共治理五大前沿理论的应用范围与我国公共管理实践相契合。因此，在中国语境下，对西方公共治理前沿理论的本土化策略探索，我们需要从理论的中国化和理论的应用化两个方面入手，既打造属于中国特色的治理理论，也借鉴西方公共治理前沿理论用以指导我国公共管理改革。

【关键词】 公共治理 前沿理论 本土化

【中图分类号】C93 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.17.008

1887年，现代行政学鼻祖伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表了行政学的开山之作《行政学之研究》，他将欧洲大陆发展起来的行政学与美国本土特色相结合，借鉴法国和德国行政学的长处，将欧洲大陆的行政学本土化，使之具有美国的观念、语言和思想。他反思了当时的美国行政学研究中的不足：“行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科学，很少使用英国或美国式的语言规则……如果要应用这种科学，我们必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上加以美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”后来，经过学者们的不断努力，这门产生于欧洲而被美国本土化的新型学科在20世纪初期得以创建。在这门学科创建之时，也正是西方国家工业革命完成之时，西方国家实现了农业社会向工业社会的成功转型。也正是在这场工业化的进程中，先觉的威尔逊借鉴欧洲大陆的行政学，促进行政学的本土化，得以使得美国行政学领先于世界。目前谈到西方行政学，也即美国行政学。20世纪后期，世界掀起了全球化、后工业化的运动，中国应把握住这次社会转型的机会，借鉴西方国家在工业社会中构建的公共行政理论，使之本土化，具有中国的观念、语言和思想。这也是我国行政学学者们应肩负的使命，夏书章于1982年早就指出：“要搞好现代化建设事业，就需要社会主义的行政学和行政法学。”①张成福在分析中国行政学发展趋势的文章中指出：“本土化是中国公共行政未来发展的方向和最大的挑战。”②中国应当把握住后工业化带来的机遇，本土化西方公共行政学前沿理论，使之既具有中国特色，又具有后工业社会的背景，而西方公共治理前沿理论则是本土化的首要任务。本文所说的本土化既指理论的中国化，也指理论的应用化。理论的中国化与应用化是以我国实际为出发点，本土化西方公共治理前沿理论，因为“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势”。③

西方公共治理前沿理论本土化的必要性分析

“行政学研究只有面向本土经验，了解和解释我国的公共行政实践，才可能找到合适的分析中国公共行政实践的工具。”④如果说行政学的本土化是为了借鉴先进理论指导我国政府改革并解决我国实际问题，那么作为其中的一部分，西方公共治理前沿理论的本土化也是很有必要的，是我国行政学科构建、社会转型和我国改革实践的迫切要求。

学术背景：“他山之石”与中西差异。“他山之石”是指西方公共行政理论较我国发展历史悠久、理论体系健全；中西差异表现在西方行政学理论的他域与本域的区别与局限。丁煌指出：“综观西方公共行政管理学一百多年来的发展历程，不仅涌现出了一大批公共行政管理学的经典著作，而且也形成了一系列对于西方公共行政管理学科体系的完善和公共行政管理实践的改进均具有重要价值的公共行政管理理论。”⑤西方公共管理学科发展历史悠久，体系健全，理论积淀深厚。而我国公共管理学科起步较晚，实际上是一个“舶来品”，去指导我国公共管理改革还很“吃力”。在这种国外强、本国弱的情况下，最直接的方式就是借鉴西方先进的公共管理理论，指导我国的改革实践。但是这种借鉴并非直接“拿来”，中西方国情与理论具有一定差异性，外域理论并非完全适用本土。其一，西方公共行政理论有着自身局限性。罗伯特·达尔讲到：“人们也许可以想象有美国公共行政科学、英国公共行政科学和法国公共行政科学，但是否会有一门基于一组普遍原理基础之上、不依赖各国特色背景的‘公共行政科学’呢？”⑥也就是说，西方公共行政理论并不具有普适性。其二，我国国情的特殊性，国外行政学理论并不完全使用于我国，不可照搬。“行政学众多书籍中，多是西方的行政理论，国内理论界处于‘失语’状态；而我国国情的特殊性，则使西方行政学理论在我国的运用出现了背景倒置的问题。由此，行政学本土化或中国化问题开始进入学者的视野。”⑦总之，中国公共治理理论需要完善，需要借鉴西方公共治理前沿理论，这种借鉴不是引用，因为中西国情不同，理论有差异，这就要求我国公共管理学者们关注西方公共治理前沿理论的本土化研究。

学科背景：我国公共行政学科的反思与发展。公共行政正在消失吗？我们需要反思中国的公共行政学。黄达强等学者在早期的行政学教材中强调：“必须根据我国的国情，从实际出发，借鉴别人的经验，探索中国特色行政管理理论和方法，以期实现中国行政管理科学化。”⑧2016年3月18至22日，美国Public Administration Review杂志主编詹姆斯·佩里（James Perry）在西雅图举行的美国公共行政学会ASPA（The American Society for Public Administration）第77届年会上演讲了一个报告，并提出了一个重要且备受关注的问题：“公共行政正在消失吗？”这篇报告发表在PAR2016年第二期中，这个问题是当前中西方公共行政或公共管理学科与领域需要认真反思的，并需要展开讨论。他敏锐地指出公共行政正在消失的三个关键原因：“一是因政策执行的失败而消失；二是为高等教育所抛弃而消失；三是因理念、理论的不足而消失。”⑨结合我国公共行政学科研究现状，笔者认为我国政策执行呈现渐趋成熟之势，还不会造成公共行政的消失；高等教育已经成熟，高校的行政管理专业的本科、硕士（学术与MPA）、博士教育体系健全，且开设的公共管理学科相关专业的高校较多，行政管理专业也是全国的热门专业，不能构成公共行政消失的原因；行政理论的不足是我国公共行政学科的现状，这种在理论或知识上的缺乏将影响我国公共行政学科的发展。学科的发展需要理论补充，需要借鉴前沿理论，西方公共治理前沿理论的本土化研究是促进公共行政学科发展的内在要求。詹姆斯·佩里之问需要引起我们的重视，我们要认为我国的公共行政学几十年来的发展情况。马骏认为我国公共行政学存在“研究重心非中国化；规范理论的贫困；缺乏指导实践的能力”⑩等问题，他还指出：“如果国家决定依赖中国的公共行政学家来获得政策咨询，我们能不能做出自己的贡献？如果我们的研究仍然不能运用现代社会科学的研究方法构建出本土化的中国公共行政理论，我们又如何能对中国的改革做出贡献呢？”⑪由此而言，本土化西方公共治理前沿理论是反思我国公共行政学发展现状的重要组成部分，是促进我国公共行政学为中国改革作出更大贡献的迫切要求。

社会转型：全球化与后工业化。20世纪后期，人类社会进入到了全球化、后工业化的运动进程。“生产力越发展，各民族的原始封闭状态，由于日益完善的生产方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之间的分工消灭得越彻底，历史也就越是成为世界历史。”⑫在生产力发展的动力下，掀起了全球化浪潮。全球化是人类由工业社会转向后工业社会，即后工业化发生的一场运动，席卷全球；后工业化通过全球化开辟道路。在实践方面这场运动正在发生着，在理论建构方面，“对人类的一个封闭的、片段的和简化的理论的丧钟敲响了，而一个开放的、多方面的和复杂的理论时代开始了”⑬。在这场社会转型运动中，我们的时代呈现出了高度复杂性、高度不确定性的特征。这种高度复杂性既不像农业社会那样简单化、本域化，不具有流动性，也不像工业社会的秩序性、可预测性和稳定性，因为“市场的要素是秩序、可预测性、稳定性和可靠性”⑭，它的高度复杂性体现在社会的脱域化，人口的流动性增强，社会主体的多元化，社会结构的网络化，社会问题的复杂化。高度不确定性反映在这个时代危机事件的频发，高风险。“进入21世纪后，人类突然发现自己陷入到危机事件频发的泥淖之中了，时时处处受到危机事件的困扰。其实，大致从20世纪70年代开始，人类就进入了一个高度风险的社会。”⑮除此之外，信息技术的发展带来了社会主体行为模式的变革，“各种机构将不再是在一个固定地点工作的人员的分散的集合体，而是联系从事大量经济和社会交往的人的不稳定的通信网络”⑯。传统的控制—命令式、垂直管制型的治理方式已经不能再适应这个时代，需要一种新型的治理理论或模式，应对社会转型带来的困境或挑战。这种新型的理论必须适应多元主体、网络结构、合作行动、工具多样的特征，而20世纪后期兴起的公共治理理论具有以上的特征，是一种前沿性的理论。我国在应对全球化、后工业化进程带来的挑战需要将西方公共治理前沿理论本土化，构建中国特色的治理理论。

时代背景：“四个全面”与治理时代。中国是一个特殊的国家，自从改革开放后，中国开始了工业化进程，中国综合实力发展迅速，社会形态不断升级。全球化的浪潮席卷到中国时，也促进了中国的后工业化进程。它的特殊性在于工业化与后工业化同步进行，后工业化与全球化同时进行。在这种社会大环境下，我国提出了“四个全面”，特别是全面深化改革，这种改革也面临着种种考验与各样挑战，我国需要一种新型的公共管理方式来回应，促进后工业化。在“十三五”新时期，我国经济上保持新常态，发展处于中高速，结构不断优化升级；政治方面，法治国家、法治政府、法治社会共同推进，法治化、民主化、制度化成为政治新常态；社会组织发展迅速、公民参与度提高，社会主体呈现多元化。在这种新的时代背景下，我们必须创新治理模式。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。⑰这宣示了治理时代的到来。

总之，西方公共行政学理论特别是公共治理前沿理论的本土化是中西方公共行政理论差异，特别是西方公共治理理论具有前沿性和可借鉴性的学术背景诱发的；是中西方公共行政学反思，特别是我国公共行政学自身反思的学科发展背景促使的；是人类社会转型，特别是从工业社会向后工业社会转型，全球化、后工业化运动的背景催生的；是我国“四个全面”，特别是进入到治理时代背景下完善治理体系、提升治理能力的迫切要求。

西方公共治理前沿理论本土化的可行性分析

理论来源于实践，是对实践的反思与总结。西方公共治理五大前沿理论本土化，需要分析其适用领域并结合我国改革实际。一是要考察这些领域应用在哪些案例中，通过分析理论应用于实践的案例得到启示，即这些理论的适用范围；二是要结合我国现代化进程中政府改革或公共管理的实践，将这些理论与我国实际的改革战略或策略结合起来，考察二者是相克还是相生。

西方公共治理前沿理论的适用范围分析。我们如果研究理论的本土化问题，就需要首先考察从西方产生的理论在实践中的应用，即考察适用范围的问题。笔者在此选取了西方国家应用五大前沿理论的案例（表1），通过案例分析，笔者考察西方公共治理前沿理论应用策略及对我国的启示。关于新公共服务理论适用范围，笔者选取了美国“9·11”和“公民第一”运动，两个案例突出特点是强调公务员的公共服务精神和公民需求第一位的问题，表明在美国产生的新公共服务理论适用于处理政府与公民的关系问题。在政府职能转变与革新、公务员精神打造、民主治理、政府治理理念、公民权利等方面，新公共服务理论具有一定的借鉴意义，可用于指导我国的服务型政府建设、公共服务改革，为我国的治理输送了“服务”的理念。关于网络（化）治理理论的适用范围，笔者从网络（化）治理理论的代表作《网络化治理：公共部门的新形态》一书中选取了美国金门国家休闲娱乐区和曼哈顿项目两个案例。两个案例表明，在大型项目建设过程中，需要社会多元主体进行合作治理，形成政策网络或治理网络，主体间构成合作伙伴关系。网络（化）治理理论适用于处理复杂问题、大型项目、多元主体参与背景下的治理问题，可用于指导我国处理政府与市场、社会的关系，推进合作治理，打造新型的政府未来治理模式——合作型政府，为我国治理结构输送了“网络”理念。关于整体性治理理论的适用范围，笔者选取了英国现代化政府战略和澳大利亚联合政府战略。英国打造整体政府，是针对撒切尔夫人时代竞争性政府、分权化政府、“碎片化”政府所导致的问题而进行的一种改革。在政府机构协调、职能整合、提供服务整体性等方面具有一定的前沿性。澳大利亚政府横纵向的改革对我国“条块分割‘问题、地方政府协同问题、府际关系问题都具有借鉴意义，为我国的协同战略输送了“整体性”理念。关于数字治理理论的适用范围，笔者引用了英国数字政府和美国电子政府战略，信息技术战略、云战略、政府数字化、信息平台等措施对于我国“互联网+”和数字政府的打造有一定借鉴意义，为我国政府现代化建设输送了“大数据”或“数字”理念。关于公共价值管理理论的适用范围，笔者从公共价值管理理论代表作马克·穆尔（Mark Moore）的《Creating Public Value： Strategic Management in Government》一书中选取了图书管理员应对图书馆新情况的问题，该案例系统地介绍了公共价值管理过程，公共管理者面对复杂的、动态的环境及新情况的出现，要具有战略者的思维，追求公共价值的创造，利用一切可利用的资源寻求公共价值。该案例表明公共价值管理理论适用于公共价值的寻求和公共部门战略管理等领域，为我国的改革输送了“公共价值”或“战略管理”等理念。

在此基础上，笔者认为，西方公共治理前沿理论的本土化不能停留在译介方面，需要结合我国全面深化改革实践并进行理论建构与实践应用，即理论的中国特色和理论指导实践。如新公共服务理论与服务型政府建设的结合，网络（化）治理理论与合作治理理论的结合，整体性治理理论与政府协同战略的结合，数字治理理论与智慧城市建设的结合，公共价值管理理论与公共部门战略管理改革的结合。总之，笔者认为，西方公共治理五大前沿理论能够适应我国目前正在进行的公共管理改革，并具有一定的前沿性，值得我国借鉴。

我国公共管理实践为西方公共治理前沿理论本土化提供了条件。美国学者莫·托达罗（Todaro）说：“公共行政是发展中国家最稀缺的资源”。改革开放以来，特别是加入到WTO，我国政府管理能力面临着巨大的挑战，而且发展中国家向发达国家迈进的过程中，政府治理能力的提升是重要的影响因素。同时，西方公共治理前沿理论本土化是否有意义，本土化是否可行，取决于我国当前的公共管理实践是否需要先进的理论指导，具体为以下五个方面。

第一，服务型政府建设与公共服务改革。2004年2月21日，温家宝同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”，并在2005年3月5日的《政府工作报告》中明确提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。服务型政府的理论研究与实际建设已经有十余年之久，并也将是我国创新政府治理模式的一种路径选择。我国服务型政府的理念与美国的新公共服务理论有着异曲同工之妙，在我国大力建设服务型政府过程中也需要比较借鉴新公共服务理论先进之处。在服务型政府建设背景下，我国政府公共服务改革也是如火如荼地进行，其中突出的改革措施就是公共服务市场化、合同外包以及PPP模式。我国近年来大力进行的公共服务改革所借鉴的经验则是西方新公共管理时代的市场化、民营化经验，根据我国学者对新公共管理时代政府管理策略的研究，民营化措施很容易导致对价值理性的忽视，所以针对我国正在进行的公共服务改革，必须借鉴批判新公共管理忽视价值理性而建构的新公共服务理论。张康之指出，“中国的行政学不能简单停留在对西方行政学的学习和借鉴上，需要根据中国的‘服务行政’模型进行理论建构与学科建设”。总之，服务型政府的建设与公共服务改革为新公共服务理论本土化提供了广阔的天地。

第二，社会结构网络化与合作治理。2012年我国公共管理学界元老夏书章发表了一篇名为《加强合作治理研究是时候了》的文章，并指出：“我所看好的公共管理未来十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能开创中国特色社会主义合作治理的新格局，从而走向伟大民族复兴的无比辉煌。”他在这里明确指出合作治理既是我国公共管理未来的新格局，也是促进国家富强、民族复兴的有效治理模式。张康之也认为合作治理是社会治理变革的归宿，“从现实来看，后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式”。在实践层面上，全球化、后工业化呼吁一种新型的治理模式，我国现代化建设也需要创新治理模式，改变传统的统治与管制，面对社会复杂化、主体多元化、结构网络化、利益关系紧密化现状，需要采取合作的方式整合社会资源，达到善治。在学术研究层面上，我国公共管理的未来研究热点与重点领域应当是治理理论的建构与模式的探索，构建合作治理理论与模式是大势所趋。在学术研究与实践两个层面推动合作治理的进程，一是需要借鉴西方公共治理先进经验，加强西方公共治理前沿理论的研究；二是探索适合合作治理的网络化结构，这需要网络（化）治理理论作为支撑。由此可见，作为我国社会治理变革归宿的合作治理为西方公共治理前沿理论本土化提供了可行性的条件，特别是提供了相应的治理土壤。

第三，区域协同发展战略与“大部制”改革。区域协同发展战略是我国国家治理在跨区域、地方政府间合作或协同的一种体现，国家“十三五”规划纲要明确指出：“深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距。”笔者在这里以“京津冀协同发展”为例，京津冀的协同发展涉及到理念层面需要协同、整合的思维，空间层面需要交通一体化，服务层面需要基础设施协同，生态层面需要环境治理的合作。其中，地方政府的协作是协同战略实施的关键环节，府际关系、职能整合、机构协调、目标统一、行动整体，这就需要一定的理论指导。整体性治理理论所强调的协调、整合、整体主义等思想都能在此得到体现。通过上文分析，起源于英国的整体性治理理论适用于政府部门间的关系协调、机构整合、行动统一，对于我国区域协同发展战略具有巨大的促进作用。另外，政府为适应经济环境的变化，需要高效的运作，就需要对政府机构进行改革。“大部制”改革是我国政府机构改革的一个缩影，将政府内部机构进行合并，整合进一个跨域职能结构的大部门体制中，克服服务的“碎片化”，提高效率。我国目前正在进行的政府机构改革也为整体性治理理论本土化提供了相适应的土壤。

第四，“互联网+”与智慧城市建设。国家“十三五”规划纲要提出：“实施‘互联网+’行动计划，促进互联网深度广泛应用，带动生产模式和组织方式变革，形成网络化、智能化、服务化、协同化的产业发展新形态。”“互联网+”、大数据战略是国家治理在网络空间和治理技术领域的体现，利用网络数据进行社会治理，是我国顺应信息时代来临这一社会背景作出的社会治理方式的创新。就公共管理方面，“互联网+”主要体现在电子政府或数字政府建设方面，英国政府在十年之前已经有所尝试，并在整体性治理理论基础上形成了数字治理理论，这为我国数字政府或电子政府的建设提供了丰富的经验。另外，国家“十三五”规划纲要也明确提出推进新型城镇化建设，而在信息化的基础上打造智慧城市是推进新型城镇化的一个重要推力。智慧城市的建设是在城市规划、城市基础设施、建设与居住、市政管理、城市安全与保障等方面运用互联网思维和大数据技术。起源于英国的数字治理理论在利用互联网和大数据进行社会或城市治理方面有着丰富的经验，数字治理理论对于指导我国智慧城市建设有着重要的意义。

第五，创造公共价值与公共部门战略管理。国家“十三五”规划提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中，“绿色”是强调生态环境的保护与治理，“共享”强调的是发展成果由人民共享，政府由唯GDP论逐步转向经济、公平和生态兼顾。对于当下的中国而言，民主、法治、正义、公平、合法性、公民参与、效率、经济、效益等等价值因素都无法成为唯一的价值标准，社会的多元化，也意味着价值评判或追求的标准的多元化，以上某个单一的因素已经无法概括整个社会。所以，我们需要一个价值来综合它们，那就是公共价值。以上价值因素只是不同价值类型的价值集的元素，而公共价值能够概括它们。其次，我国政府逐步具有“顶层设计”思维，在“摸着石头过河”的基础上，发挥“顶层设计”思维的作用，进行宏观调控，战略管理。公共管理者具备战略管理思维是应对高度复杂化、高度不确定社会的必然要求，公共部门战略管理“将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理；它着重考察组织的内外环境，确定组织的目标和使命；它面向未来，给组织以正确的定位，以处理日益增长的不确定性”。如果说合作是面对未来高度复杂性和不确定性社会应采取的方式，那么战略管理应当是公共管理者应具备的思维。战略管理者追求的不是某一个目标，而是公众的期望，是公共价值，他的使命是创造公共价值。20世纪90年代产生的公共价值管理理论对于我国来说具有一定的借鉴意义，本土化公共价值管理理论能为我国打造面向未来挑战的公共管理和公共部门提供理论支撑。

综上所述，西方公共治理前沿理论的本土化对我国公共管理学术研究与实践应用来说，既适用又可行。但是，在审视西方公共治理前沿理论过程中，还应看到不适应性。西方的政体结构、政治制度、政治文化与我国不同，西方公共治理前沿理论产生于西方的现实社会背景下，在对西方公共治理前沿理论进行本土化研究时，我们要取其精华，结合我国国情，将西方公共治理理论的优秀元素与我国治理相结合，打造中国化的治理理论；用西方公共治理前沿理论指导我国公共管理实践，实现理论的应用化。

西方公共治理前沿理论的本土化策略

西方公共治理前沿理论的中国化。罗伯特·达尔（Robert Dahl）认为：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在笔者看来，理论的中国化是指吸收西方公共治理前沿理论的先进理念，与我国公共管理理论相结合，创造具有中国特色的治理理论，具体为以下五个方面。

第一，创新治理理念：服务、网络、合作、大数据、公共价值。新公共服务理论、网络（化）治理理论、整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论分别为我国公共管理理论界贡献了服务、网络、合作、大数据和公共价值等理念。新公共服务理论所强调的“服务”理念渗透着民主治理、公民精神和公共利益的价值。民主治理强调基于价值观的共同领导，公民精神体现在公民权、公民参与治理、提供优质公共服务等方面，公共利益是“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是找到个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任”。因此，我国在构建服务型政府及进行公共服务改革的时候也应注重服务理念，强调公民价值、公民参与、民主治理以及优质公共服务。网络（化）治理理论所提倡的“网络”并不是互联网、英特网的虚拟网络，在公共管理学科体系中，“网络”是指人与人、人与组织、组织与组织等纵横交错的复杂关系，这种关系呈现出网络状，多用来指治理主体之间的行动关系。它赋予了我国社会网络状结构的深刻内涵，为我国治理提供了适合的结构。这种治理结构的网络化有助于推动我国建构政策网络、服务网络、管理网络以制定正确的公共政策，提供令公民满意的公共服务、优化社会管理。因此，在我国，国家治理、政府治理和社会治理都应该拥有“网络”结构的理念，利用这种息息相关且复杂的网络综合各种资源、借助各种力量实现善治。网络（化）治理理论强调结构的网络化与治理主体的多元化，整体性治理理论强调协调、整合与整体性行动，二者结合催生了“合作”的理念。合作似乎已经成为公共管理学界的研究主题，在这种高度复杂化、高度不确定的背景下，社会结构网络化、治理主体多元化、治理机构的整合化、治理行动的一体化都呼唤着合作的产生，不论国外还是国内，在治理的活动中，公共治理者必须具备合作的理念。数字治理理论所提倡的公共治理数字化变革为我国治理提供了“大数据”理念。公共治理主张政府与社会组织、公民的合作治理，在网络结构中共享信息、供给资源、分担风险，面对日新月异的世界及复杂易变的问题，治理主体必须反应迅速。在治理活动中应用大数据技术可以进行数据分析、信息共享与治理预测，能够很好地应对后工业化带来的复杂性问题的挑战，大数据已成为公共治理中不可或缺的技术性理念。公共价值管理理论以提倡公共管理者以创造公共价值为使命而引起学术界的注意，对于我国而言，这是一个急需的治理理念。我国正处于改革发展的关键阶段，需要一个明确的目标与方向，不能唯GDP论英雄，要改变牺牲环境、发展经济的老思路，我国的现代化建设及公共管理实践必须将经济（GDP）、社会公平和生态环境保护三者统一起来，这就需要我国的公共治理主体以创造公共价值为使命。

第二，构建治理结构：平台型、互动型、依赖型、合作型、网络型。我们通过对西方公共治理前沿理论的研究发现，对治理主体关系的处理是治理活动中最为关键的部分，治理主体关系所形成的相应治理格局或结构是一切治理活动的基础，我们所采取的一切治理方式或活动都依赖于既定的治理结构。因此，对于我国治理理论，特别是治理结构的构建与创新而言，关键是创造与我国国情相契合的治理结构。笔者认为，这种治理结构应当是以平台型结构为基础，互动型结构为主要体现，依赖型结构为常态，合作型结构为有效方式，网络型结构为典型特征的治理格局。对于政府而言，这是由垂直结构向网络结构转变；对于非政府组织而言，这是由边缘结构向平台型结构的转变；对于治理各方主体而言，这是由单一结构向互动型、依赖型、合作型结构的转变。构建中国特色的治理结构，首先是平台型结构，这是垂直结构向网络结构转化的第一步。在制定公共政策或社会治理过程中，政府由于精力或资源有限，对于一些事物采取“退居二线”的姿态，让社会组织和公民参与到治理体系中来，政府为其他主体的参与提供一个合适的平台。在这个平台上，政府划定治理的范围，明确各大主体的角色与责任，指定治理目标，政府“旁观”监督。这种平台型结构是网络结构中的初级结构，政府具有一定的导航作用，起着搭建平台，提供治理所需条件或相应保障的作用。在平台型结构基础之上，需要构建互动型结构。互动型的结构是超越平台型结构的，在治理平台中，各大主体并非“各扫门前雪”，他们会在既定目标或总体目标基础上，通过结合自身状况分解目标，相互沟通、相互借鉴，通过协商或讨价还价的方式确定自己的角色与目标，政府也参与其中，而不是目标制定者。但是在这种互动型结构中容易使治理主体的界限或责任模糊化，因此政府还要担任平台秩序的守护者，明确各大主体的权利与义务，强化责任意识。治理主体在互动型结构中形成了一种沟通、互动、协调的关系或模式，这种频繁的交流与沟通容易促使各大主体达到相互依赖的状态，从而构成依赖型结构。主体之间的依赖关系是这种治理结构中的常态，主体之间之所以相互依赖，是因为社会的复杂性与不确定性造成治理所要解决的问题棘手化或碎片化，某一个单一的主体无法完全依靠自身的力量完整解决，提供整体性的服务，信息、知识、时间等资源的限制使得治理主体间相互依赖。这种依赖关系是相互的，政府有失败的时候，市场也有失灵的时候，社会组织或公民也有自身的局限性，这就导致他们不得不利用其他主体的资源，形成一种依赖关系。这种依赖关系在治理平台之中会成为常态，一旦治理目标确定、机制形成，各大主体就会采取行动，这种行动就是建立在依赖关系基础上的合作。“行动者的相互依赖是网络关系最本质的特征，正因为相互依赖才能使行动者实现地位的平等，正因为相互依赖才需要采取合作的策略活动。”所以在治理活动过程中最典型的特征就是治理主体之间形成合作的关系，构成合作型结构。合作型结构主要体现在治理策略中，金钟燮认为，“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平型、合作型的特征”。合作是治理的一种有效方式，“政府需要抛弃那种主要是提供社会秩序的思维定式，转而积极创建社会合作体系，通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为，在合作行为中形塑出社会和谐的机制，从而获得一种合作的秩序”。这种平台型、互动型、依赖型、合作型的结构特征构成了网络化的治理结构，主体多元、沟通互动、相互依赖、合作策略成为网络的主要特征。在网络状治理结构中，政府发挥着“元治理”的作用，“在制度上，要提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系；在战略上，促进建立共同的愿景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理之不足”。

第三，转变治理方式：协调、整合、共享、信任、合作、责任。治理结构的网络化最基本特征就是治理主体多元化、职能分散化、资源有限性，在这种治理结构中，要想实现治理目标就必须将主体、职能、资源统一起来。所以，我们需要转变传统的治理方式，变统治为治理，变科层为网络，变控制为协调，变分散为整合，变权威—命令为信任—合作。“信任是合作的润滑剂，信任是合作的情感基础。与此相反，不信任破坏合作。如果完全不信任，在自由行动者之间的合作将会失败。”信任代替了传统科层制中的权威，通过信任方能克服集体行动的困境。因此，在治理时代，治理方式应当是以协调、整合、共享、信任、合作、责任为主。正如佩里·希克斯（Perri 6）所言，“整体性治理并不是一个新的概念，它实际上就是指如何通过协调与合作来实现组织目标”。治理需要机构的协调，整体性治理擅长解决跨部门的协同问题。以京津冀协同发展为例，京津冀三地的协同是以三地政府协同为支撑，但是由于地方政府以本地利益为导向，因此很难达成共识，所以在京津冀协同的这个平台或网络化结构中，需要成立一个凌驾于三地政府级别之上的京津冀协同发展联合体，促进三地政府机构的协调，达到行动统一，一体化发展。机构的协调是为了职能的整合，由于网络化结构存在的多元主体的职能有可能“碎片化”或重构，在这基础上合作会产生矛盾，降低效率，因此我们需要整合各大主体职能，将其系统化。职能的整合有利于资源的共享，治理效力的提高在于资源的有效沟通与共享。各种治理主体或行动者通过对话与沟通，在集体行动或治理行为的平台中相互交流信息，共享资源，寻求共性，强化合作。“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制。”那么，为什么说采取合作的策略活动是最有效的治理方式？因为从经济学“理性经济人”假设的角度来看，治理平台中的各大主体都有自利的一面，所以沟通、协商、互动的过程其实是讨价还价的过程，是一种博弈过程，“当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了”，合作策略是既最有利于自己，也最有利于集体的策略活动。单独行动只能产生“零和”，合作才会多赢。另外，治理中各大主体或行动者责任的模糊化是治理的一大问题，“由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，带来了公私界限的模糊、责任认定的困难，这为公共行动者互相推、转嫁责任提供了可能。”因此创新治理方式还必须注意明确责任的问题，提升责任意识，完善相关制度。

第四，优化治理工具：大数据技术、数据分析、信息共享。治理工具是治理主体执行国家意志、落实公共政策、管理公共事务、提供公共产品和公共服务、实现治理目标所能够使用的各种手段。在我国，传统的治理工具主要有行政手段、经济手段和法律手段，这些工具是在“管制”型理念指导下所使用的；随着服务型政府的建设，并借鉴新公共管理倡导的工具手段，我国治理工具逐步转向了市场化工具、工商管理技术和社会化手段，这是在“服务”理念指导下的工具选择。进入到治理时代，我们需要认真聆听公共治理前沿理论中的箴言，改革并优化我国的治理工具。整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论关于治理工具的经验可以为我国治理工具的改善提供借鉴。竺乾威在评析数字治理理论时指出：“登力维的一个比较新颖的角度在于强调以信息技术为基础的变革在管理系统以及与公民和服务使用者互动中的重要性……以强调信息技术和信息系统在像企业过程那样组织公共服务和向公民以及顾客提供服务中的重要性。”数字治理理论是在整体性治理理论基础上的延伸，整体性治理所主张的协调与整合在具体操作层面需要与数字治理理论强调的数字化变革手段相结合。西方公共治理前沿理论的本土化在治理工具层面体现在大数据技术和互联网+传统治理工具两个方面。大数据为网络化结构中的治理提供了技术支持，网络化结构为治理提供了结构性便利，但也有不足之处。在网络结构中，治理主体如何跨越时间和空间的限制进行时时沟通、互动？如何在复杂的问题中迅速分析出关键方面？如何快速地将各大行动主体的信息互通互联，实现共享？对于这些问题的解决，数字治理理论为我国治理提供了大数据技术在治理中应用的经验。信息技术的发展使得人们之间的联系跨越了时空限制，特别是在治理活动中，不同地域的主体可以进行信息沟通，不会受到时空的局限，打破了壁垒，各行动主体因为大数据技术而联系在一起。大数据技术还能进行云计算，能够在纷繁复杂的事务中分析出问题的关键，能够迅速锁定治理对象，并能演示治理模型，预测治理活动的未来发展状况。此外，“大数据技术是基于信息技术发展起来的，在海量的信息方面，大数据技术不仅仅停留在数据分析，还能提供海量的数据、信息服务”。信息共享，是公共治理中的关键部分，通过应用大数据技术可以实现。因此，对治理工具的优化是增添大数据的因素，能够更加适应信息时代和治理时代的要求。

第五，明确治理使命：公共价值。在中国现有国情下，我们需要明确公共价值，以使政府保持正确的航向。穆尔认为：“公共部门管理工作的目的是创造公共价值，就像私人部门管理工作的目标是创造私人价值一样。”因此，我国政府不应像私营部门那样以经济成果为重要目标，更应当关注发展质量的问题，将纯GDP追求转为绿色GDP。改革开放以来，我国政府的思维是“摸着石头过河”，使得我国在取得较大的经济成功同时，也付出了巨大的代价，遗留下了严重的问题，例如生态环境破坏、自然资源大量消耗、社会收入差距较大、腐败问题严重等。这些问题的存在的原因之一是因为我国的治理并没有明确使命，政府没有“顶层设计”“战略管理”的思维，从而使得在发展的过程中偏离航向，对公共价值造成了一定的损害。为此，我们在全面深化改革的同时，必须明确我国治理追求公共价值的使命。

西方公共治理前沿理论中国化的具体路径。“理论是人类对某一事物或事物的某一方面提出的一个系统看法，目的是对事物的现象和因果关系作出系统合理的解释并指导未来的实践，是基于对过去的总结的基础上提出来的推断。”西方公共治理前沿理论中国化的具体路径，是用中国化的公共治理理论指导我国的公共管理实践。

第一，建设服务型治理共同体。在治理的时代，治理主体是多元化的，正如格里·斯托克所说：“治理指公私机构和志愿社团的相互依存。”中国治理的未来也必然走向多元主体共同的合作治理，因此，结合当下我们正在建设的服务型政府，西方公共治理前沿理论应用化的体现之一就是建设服务型治理共同体。在社会治理中，政府只是其中的主要力量，“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门”。服务型政府的建设并不能满足未来治理在主体方面的需求，所以服务型政府的范围应当拓展。分权化是公共管理改革的趋势，治理的实现必经之路就是政府要共享权力，政府的分权化改革是将政府部分职权授予给参与治理的社会组织、社区等其他主体，实现合作。在这个过程中，政府与其他享有政府原先拥有的职权的主体就构成了治理的共同体。治理共同体秉承服务的理念，提供优质公共服务、实现公共利益是其工作的核心，在经济治理、社会管理、公共服务及自身共同体建设方面都应当体现服务性质，它是指在公民本位和社会本位的理念指导下，不同部门、不同领域的多元主体进行合作，以为公民服务为职能核心，通过运用多样的、综合性的治理方式提供优质公共服务并承担服务责任的治理共同体。这个共同体具备四个特征，一是在治理主体与被服务对象方面，治理主体以被服务的公民为本位，根据公民需求提供服务，治理主体的执行人员要树立服务的理念；二是在权利与义务方面，治理共同体拥有治理权力，同时也受到法律的规范，违反法律将受到问责，是一种法治型、责任型的共同体；三是在行动方面，共同体的行动具有整体性；四是在治理共同体的使命方面，治理共同体是战略者，关注外部环境，根据环境的变化而改变策略，行动者是为创造公共价值而行动的。

第二，推进合作治理。全球化、后工业化进程中赋予了我们这个社会高度复杂化、高度不确定性的新特征，在社会转型背景下，在我国工业化与后工业化同时进行的背景下，合作治理是未来社会治理方案建构的必然选择。“如果说社会的高度复杂性和高度不确定性向人们提出了合作的要求，那么，社会网络结构的生成，将为人们的合作提供客观性的和基础性的支持。那么在新的时代背景下，我们推进合作治理、建构合作治理模式需要借鉴前沿性的理论。（1）网络结构支撑。网络（化）治理具有多元主体参与、伙伴关系网络、共识性信任等特征，网络（化）治理理论的应用为合作治理供给了支持合作的网络结构。（2）合作关系塑造。在网络结构支撑的基础上，要塑造多种合作关系，多元主体参与是指除政府之外的其他社会主体共同参与，政府可以将自身无法承担的职能授权给其他参与主体，构成伙伴关系网络，其中最典型的是公私伙伴关系。“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”。这是在政府与非政府组织共同治理过程中形成的合作关系。其次，是政府机构内外部的合作关系，整体性治理为合作治理建构了政府内外部合作的基础，如政府内部机构的协调、政府间的联盟。整体性的结构、制度、人际关系协调机制的构建是进行合作的前提，技术层面的数字治理为合作提供了便利。（3）合作文化培育。网络化的结构为合作提供了多元主体相互依赖、互动和协商的契机，培育了协商、互动、依赖的文化；整体性治理强调联盟、信任、责任理念，合作的前提是团队需要相互信任，信任是需要信息的共享与沟通的；数字治理理论为信息的沟通提供了技术与平台，提高了信息沟通的速度；公共价值管理理论为合作提供了共同愿景，追求公共价值。西方公共治理前沿理论培育了协商、互动、依赖、信任、责任、团队、公共价值等文化元素。

第三，助力协同战略。区域协同发展战略是我国区域治理的发展趋势，城市群是经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，区域协同对于经济整体性发展、生态整体性治理来说是大有裨益的。根据“十三五”规划纲要，中国内地城市群数量或将达到20个，包括京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、成渝地区等，因此，为了更好地促进区域协同发展，我们需要借鉴西方先进的公共治理理论，整体性治理理论和数字治理理论在助力区域协同发展战略方面具有一定的优势。应基于整体性治理在政府组织层级、组织职能、政府间关系方面构建区域协同发展机制。在政府组织层级方面，一是行政层级的整合，压缩层级数，并在区域内构建多个城市群，以城市群作为辐射圈，实行省管城市圈。二是财政层级的整合，财政权关乎部门的行政权限，财政权下放是地方政府改革的一大趋势。在政府组织职能方面，建构整体性的政府部门联合体，克服职责同构、部门重合等“碎片化”问题，将涉及跨区域管理问题（如经济协同治理、生态环境治理、交通管理、公共服务提供等）的职能部门整合在一起，实行逆部门化，将相似或相近职能进行统一设置，实行大部门式治理。在区域之上，设置跨区域综合管理部门，统一调度跨区域问题。在处理政府间关系方面，根据“理性经济人”假设，地方政府会追求地方利益，地方政府在协同时也会有博弈，府际关系面临着信息不对称、地方政府博弈、职责不明确等问题。因此，在区域协同发展中，我们需要利用整体性治理理论，构建公共信息平台，建立信息互通、共享机制，克服信息不对称问题；加强沟通、对话、谈判，通过协商寻求共同利益，克服部门主义，实现协同；构建区域协同共同体，统一指挥，协调各方，整体行动；加强区域法律体系建设，用以处理跨区域问题，明确权利与责任，克服责任互相推诿和利益争夺现象，解决地方保护主义的问题。除此之外，整体性治理重视信任、责任感和制度化，数字治理重视信息技术。所以为实现地方政府在组织层级、组织职能和府际关系等方面的协同，要重视信任体系建设、法律制度的完善、数据技术应用。

第四，促进智慧城市。重新整合、以需求为基础的整体主义、数字化过程是数字治理理论的主要内容，信息技术是数字治理理论的技术支撑和典型特征，而智慧城市在主体关系、服务提供、信息共享等方面容易陷入困境，数字治理的内容与特征对于智慧城市的建设具有一定的指导意义。智慧城市的建设是为了便民，以公民需求为中心，提供便利的公共服务，这是与数字治理的目标相契合的，因此可以将二者结合起来。在主体关系方面，智慧城市建设涉及政府、企业、公民三大主体，政府是智慧城市的规划与建设者、企业是参与者、公民是使用者，三者的关系梳理至关重要。政府与企业在建设智慧城市过程中需要协调与合作，政府要集中购买公共服务，打造公私合作伙伴关系；政府与公民的关系是服务者与享用者的关系，为提供令公民满意的服务，政府机构之间需要重新整合。在整体性服务提供方面，智慧城市的建设涉及电子政府、基础设施、城市数据库、智慧产业、安全保障等方面，一是需要协同建设，二是需要基于需求的整体建设。数字治理的以需求为基础的整体主义包括：“（1）互动的信息搜寻和信息提供；（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；（3）一站式服务；（4）数据库；（5）重塑从结果到结果的服务；（6）灵活的政府过程；（7）可持续性。”因此，为保证智慧城市的协同推进、整体建设，需要应用数字治理，做到：建立智慧城市数据库，实现信息共享；完善政府信息网站，利用大数据技术捕捉公民需求；提供一站式服务，保障服务的整体性。

第五，优化战略管理。我国政府战略管理的未来趋势之一是走向以公共价值为基础的政府战略管理。穆尔提出了以“公共价值、授权环境和运作能力”为主体的战略三角模型，他认为一个组织的战略需要同时满足以下三个要素：（1）覆盖了组织的所有的使命和目标；（2）提供法律方面支持的来源；（3）解释事业将怎样组织和运行来完成既定的目标。为了发展公共部门组织战略，管理者必须将以上三个因素与三个宽泛的检验相结合。第一，战略必须在这种意义上有可维持的价值，即组织生产的价值对于监督者、顾客和获益者来说，花费较低的金钱和权威；第二，必须得到法律和政治的支持；第三，必须是可运行和可管理的，因为权威的、有价值的行为能够真正通过现存组织和来自其它组织的帮助完成组织的目标。

结语

在西方公共治理前沿理论的学术研究中，本土化研究是西方公共治理前沿理论研究的未来趋势。到目前而言，我国学者在研究西方公共管理理论时，大都经历了理论引介、反思批判、理论比较和理论本土化的研究过程。作为西方公共管理的前沿理论，本土化研究将是未来学术研究的热点。在本土化研究过程中，我们需要把握以下三点。

第一，寻找契合点。中西方在政治制度、政治体制和政治文化等方面存在较大差异，所以在西方土壤上产生的理论并不一定适合我国现有国情。因此，我们需要立足中国公共管理实践引进西方公共管理前沿理论，需要寻找契合点。比如服务型政府与新公共服务、合作治理与网络治理、区域协同与整体性治理、智慧城市与数字治理、战略管理与公共价值，根据我国公共管理改革的需要借鉴西方公共管理前沿理论，在理论与实践两个层面本土化。

第二，着眼前沿理论与未来实践。理论是总结过去经验，把握现象与本质、结果与原因的关系用以指导未来实践，所以我们要关注最前沿的公共管理理论，因为前沿理论都是在以往公共管理理论反思批判的基础上并结合现时代背景而创建的，具有一定的代表性。中国公共管理者还应具有战略眼光与未来视角，应该摒弃以前“摸着石头过河”的思维，提早发现问题，并有预见力。

第三，关注理论的中国化与理论的应用化。西方公共治理前沿理论的本土化（包括中国化与应用化），应立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，充分体现中国特色、中国风格、中国气派。笔者在梳理国内学者研究西方公共治理前沿理论本土化问题时发现，大多数学者关注西方理论应用的视角化或指导化，即从西方理论视角看我国某个公共管理问题，或者用西方理论指导我国政府改革的某个问题。这种本土化研究并不系统，我们在进行本土化研究时，既要吸收西方先进理念，创新我国治理理论，还要注重理论的应用。

（本文系国家社会科学基金一般项目“京津冀生态治理中的府际关系研究：基于整体性治理的分析框架”的阶段性成果，项目编号为：16BZZ076；厦门大学公共事务学院行政管理专业硕士研究生翟文康是本文的共同作者）

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责 编/郑韶武