全面建成小康社会决胜阶段的规划蓝图

徐绍史

十二届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《纲要》），是按照党的十八届五中全会精神，围绕“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，在创新、协调、绿色、开放、共享发展的新发展理念指导下编制的，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民的共同愿景，是市场主体的行为导向和政府履行职责的重要依据。贯彻实施好《纲要》，对于继续抓住和用好重要战略机遇期，适应把握引领经济发展新常态，确保如期全面建成小康社会，实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

一、《纲要》深入贯彻新发展理念、引领经济发展新常态

《纲要》坚持把贯彻新发展理念、引领经济发展新常态贯穿于整个“十三五”规划的各领域和全过程，在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等各方面，充分体现新发展理念和经济发展新常态的要求。

（一）在指导思想中集中体现新理念新要求

《纲要》提出的指导思想进一步明确了“十三五”时期经济社会发展的大政方略。一是高举旗帜，就是要坚定不移走中国特色社会主义道路。二是紧扣“两个坚持”，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持发展是第一要务。三是强调新发展理念，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。四是贯穿一条主线，就是要以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线。五是明确工作方法，要保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设。六是突出总体目标，要确保如期全面建成小康社会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。为更好地体现指导思想，《纲要》贯彻《建议》明确的“六个坚持”原则，提出坚持人民主体地位，堅持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。

（二）强调牢固树立和贯彻落实新发展理念

《纲要》强调，实现发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立和贯彻落实新发展理念。创新是引领发展的第一动力，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。协调是持续健康发展的内在要求，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。开放是国家繁荣发展的必由之路，必须发展更高层次的开放型经济。共享是中国特色社会主义的本质要求，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。总之，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于“十三五”经济社会发展的各领域各环节。

（三）以供给侧结构性改革作为主线

《纲要》从我国经济发展进入新常态的实际出发，打破思维惯性和路径依赖，把供给侧结构性改革作为贯彻落实新发展理念、引领经济发展新常态的主线。强调必须以提高供给体系的质量和效率为目标，扩大有效供给，满足有效需求，实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的五大政策支柱，完成好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的“三去一降一补”五大任务，加强风险防范，培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，加快实现经济转型升级和提质增效，推动社会生产力水平整体改善。

（四）围绕贯彻落实新发展理念和引领经济发展新常态谋篇布局

从《纲要》的篇章安排看，创新驱动、发展新体制、农业现代化、现代产业体系、网络经济、基础设施网络等篇，侧重提出推动创新发展的重大任务和举措；新型城镇化、区域协调发展、社会主义精神文明建设、统筹经济建设和国防建设等篇，侧重提出推动协调发展的重大任务和举措；改善生态环境等篇，侧重提出推动绿色发展的重大任务和举措；全方位开放、深化两岸三地合作等篇，侧重提出推动开放发展的重大任务和举措；脱贫攻坚、提升教育和健康水平、增进人民福祉等篇，侧重提出推动共享发展的重大任务和举措。

二、《纲要》紧紧围绕全面建成小康社会目标设置“十三五”发展目标指标

《纲要》按照中央《建议》明确的全面建成小康社会新的目标要求，把握经济发展进入新常态的阶段性特征，坚持全面体现新发展理念，细化提出了“十三五”经济社会发展的目标和指标。主要目标包括：经济保持中高速增长和产业迈向中高端水平、创新驱动发展成效显著、发展协调性明显增强、人民生活水平和质量普遍提高、国民素质和社会文明程度显著提高、生态环境质量总体改善、各方面制度更加成熟更加定型等。《纲要》围绕这些目标设置了主要指标，包括经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类25项，其中约束性指标有13项，比“十二五”规划《纲要》增加了1项，落实了中央《建议》增加约束性指标的要求。

具体来看，经济发展类指标中，将国内生产总值（GDP）年均增速设定为6.5%以上，可以确保到2020年实现GDP比2010年翻一番，同时，与国内外主流研究机构普遍认为的6%—7%潜在增长区间也相一致，充分兼顾了就业、结构调整、环境改善等需要。明确常住人口和户籍人口城镇化率提高的具体目标，突出了新型城镇化以人的城镇化为核心的要求，体现了破除城市内部二元结构的呼声。创新驱动类指标中，提出科技进步贡献率达到60%等目标，量化衡量创新发展的成效。民生福祉类指标中，提出居民人均可支配收入年均增长6.5%以上、5575万农村贫困人口实现脱贫、城镇新增就业人数累计5000万人以上、城镇棚户区住房累计改造2000万套等指标，体现了全民共建共享的发展要求。资源环境类指标中，提出耕地保有量不减少、单位GDP能耗累计降低15%、细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度累计下降18%、地表水质量改善等约束性指标，把节约资源、保护环境落到实处。此外，相关章节还提出了服务贸易占对外贸易比重、重污染天数减少、全国总人口等指标。

上述指标中，约束性指标基本上是针对政府的，是政府必须履行的职责；预期性指标主要针对竞争性领域和市场主体，起引导作用。通过这样的指标设置，进一步强化创新驱动、结构调整、补齐短板、改善民生的发展导向，增强人民群众的获得感。通过完成这些指标，实现平衡、包容、可持续基础上的“两个翻番”。

三、《纲要》通过“三个重大”把目标任务落到实处

《纲要》围绕补短板、增后劲、促均衡、上水平，在深入论证的基础上，研究提出一批重大政策、重大工程、重大项目，作为把中央《建议》要求细化实化的突出体现和主要抓手。

（一）重大政策更加注重运用新思路和新机制

按照党的十八届三中全会提出的全面深化改革要求，重大政策特别注重正确处理政府与市场之间的关系，着眼于加快形成引领经济发展新常态的体制机制，着力推进治理体系和治理能力现代化。一是在政策思路上更加注重使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。划清市场和政府的边界，围绕充分激发各类市场主体活力和经济内生动力，提出持续深化简政放权、放管结合、优化服务，强化产权保护、市场体系、财税金融体制等基础性制度建设，以及构建普惠性政策支持体系等重大措施。二是在政策机制上更加注重市场和政府作用的互补配合。在创新驱动、产业升级、生态环境、公共服务等领域提出强化政府投入杠杆撬动功能、推动政府和社会资本合作、发挥政府引导基金作用、强化价格调节和税收激励等重大举措，强调市场和政府的协作配合。三是在政策工具和手段上更加注重精准性和精细化。在宏观调控上提出定向调控、相机调控的思路和方式；脱贫措施上强调精准扶贫、精准脱贫；区域发展上针对不同主体功能区制定差异化政策；产业政策着重于推进结构性改革特别是供给侧结构性改革。四是在补短板、促平衡、兜底线方面更加注重履行好政府职责。把实现全面脱贫、保就业稳定、促义务教育、保基本医疗、保民生底线等作为更好履行政府職责的着力点，提出加大扶贫投入力度、扶持特殊类型地区发展、保障基本民生等方面的重大政策举措，更好地贯彻落实党的方针政策。

（二）重大工程、重大项目更加注重强化“五大支撑”

《纲要》共有25个专栏，除去“十二五”指标完成情况和“十三五”指标设置情况两个专栏，剩下23个专栏基本都是重大项目和重大工程，累计有160多项，主要从五个方面对各项目标任务形成有力支撑。一是强化科技创新支撑。提出6项重大科技项目和9项重大科技工程，以及创新人才推进、青年英才开发、高技能人才振兴等若干重大人才工程。二是强化结构升级支撑。提出实施8类高端装备创新发展工程和6大战略性新兴产业发展行动，明确了信息化、农业现代化、新型城镇化及现代金融体系建设等领域的重点任务和工作抓手。三是强化基础设施支撑。明确了信息、交通、能源、水利等基础设施领域的建设重点，谋划了一大批重大工程项目。四是强化生态环保支撑。提出实施节能、节水、用地等资源节约集约循环利用重大工程。着眼于大气、水、土壤等环境治理，推出6大项环境治理保护重点工程。围绕加强生态保护和修复，谋划实施一批山水林田湖生态工程。五是强化民生改善支撑。提出多种手段实施的脱贫攻坚重点工程。明确了基本公共服务项目清单。着眼于关爱儿童、青少年、残疾人、老年人，提出社会关爱行动计划。明确了教育、健康、就业、文化等领域发展重点，推出一批重大民生工程。

总之，《纲要》通过做深做实“三个重大”，确保全面建成小康社会各项目标任务落到实处。同时，通过提出重大项目、工程、计划和行动等，对政府履职尽责提出明确具体的要求，以便更好发挥政府作用。

四、《纲要》提出“十三五”时期经济社会发展各领域重大举措

《纲要》共分20篇80章237节，加上25个专栏，全文共8万多字。第一篇是指导思想、主要目标和发展理念，第二篇至第十九篇是重大战略举措，第二十篇是规划实施保障措施。为突出解决关键问题和弥补明显短板，创新驱动、农业现代化、信息化、新型城镇化、脱贫攻坚、教育健康等内容都单独成篇。《纲要》内容涉及经济社会发展方方面面，非常系统丰富，这里重点介绍7个方面。

（一）实施创新驱动发展战略

相关内容排在《纲要》的第二篇，其实也是各项重大举措的首篇，突出创新是引领发展的第一动力。强调坚持需求升级与供给升级协调共进、科技创新与大众创业万众创新有机结合，提出强化科技创新引领作用、打造“双创”平台和基地、构建创新激励机制、强化人才支撑、拓展发展动力新空间等任务和举措，把发展基点放在创新上，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

（二）构建发展新体制

突出改革在创新发展中的关键作用，着力推进市场化导向的结构性改革，提出在基本经济制度、产权制度、市场体系、行政管理体制、财税体制、金融体制、宏观调控等重点领域，实施具有重大牵引作用的改革举措，力争在重点领域和关键环节改革上取得突破性进展，形成有利于引领经济发展新常态的体制机制，为发展提供持续动力。

（三）推动产业迈向中高端水平

主要包括4个方面。一是着眼于夯实农业这个全面建成小康社会和实现现代化的基础，提出推进农业现代化的各项任务和举措。二是以结构深度调整、振兴实体经济为主线，与实施“中国制造2025”紧密衔接，提出实施制造强国战略、支持战略性新兴产业发展、加快推动服务业优质高效发展等任务和举措。三是围绕把握信息技术变革趋势、抢占未来竞争制高点，提出拓展网络经济空间，推动信息技术与经济社会发展深度融合。四是围绕构筑现代基础设施网络，提出完善现代化交通、能源、水利等基础设施的重大举措，更好发挥基础设施网络对经济社会发展的支撑引领作用。

（四）促进城乡区域协调发展

一方面是推进新型城镇化，更加注重以人的城镇化为核心，提出加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、建设和谐宜居城市、健全住房供应体系、促进城乡公共资源均衡配置等任务和举措。另一方面是推动区域协调发展，强调以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

（五）加快改善生态环境

以提高环境质量为核心，坚持发展和保护相统一，注重源头治理、系统治理和制度建设，注重在绿色发展中拓展新的增长空间，提出建设主体功能区、推进资源节约集约利用、解决生态环境突出问题、应对全球气候变化、保障生态安全、发展綠色环保产业等任务和举措。

（六）构建全方位开放新格局

一方面，围绕推进高水平双向开放，以“一带一路”建设为统领，以健全对外开放新体制为保障，提出完善对外开放战略布局、推进“一带一路”建设、推进国际产能和装备制造合作、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任义务等任务和举措，努力开创对外开放新局面。另一方面，围绕深化内地和港澳、大陆和台湾地区合作发展，提出支持香港澳门长期繁荣稳定发展、推进两岸关系和平发展和祖国统一进程的任务和举措。

（七）普遍提高人民生活水平和质量

重点是5个方面。一是全力实施脱贫攻坚，突出补齐农村贫困人口脱贫这一全面小康最突出的短板，提出分类精准扶持贫困人口、支持贫困地区加快发展、完善脱贫攻坚支撑体系等举措。二是把提升人的发展能力放在突出重要位置，提出提升全民教育和健康水平的举措。三是把着力点放在提供基本公共服务和保障群众基本生活上，提出促进基本公共服务均等化的举措，有针对性地解决就业、收入分配、社会保障、人口老龄化等领域突出问题。四是着眼于推动物质文明和精神文明协调发展，提出加强社会主义精神文明建设的任务和举措。五是围绕加强和创新社会治理，从强化社会治理基础制度建设入手，提出完善社会治理体系、完善社会信用体系、健全公共安全体系、建立国家安全体系等任务和举措。

除了上述7个方面，《纲要》还包括加强社会主义民主法治建设、统筹经济建设和国防建设等方面内容。最后，《纲要》还明确了规划实施保障，强调发挥党的领导核心作用，明确政府主体责任，通过加强协调管理、完善实施机制、强化财力保障、充分调动全社会积极性等举措，最大程度地激发各类主体的活力和创造力，形成全党全国各族人民全面建成小康社会的强大合力。

“十三五”规划《纲要》描绘了今后五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，鼓舞人心、催人奋进。实现全面建成小康社会各项目标任务，前景光明、任务繁重。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，解放思想、实事求是，与时俱进、改革创新，齐心协力、艰苦奋斗，努力夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利！