新常态下国有资产监管体系构建研究

2016-09-10赵淑红席龙胜

时代金融 2016年18期

赵淑红　席龙胜

【摘要】经济新常态下，完善国有资产管理体制，成为当前迫切需要解决的课题。本文按照在竞争性领域建立国有资本投资公司、国有资本运营公司，在寡头垄断领域建立国家行业控股公司的国有资产管理体制改革的思路，构建了新常态下国有资产监管体系，对国有资本管理公司治理中存在着两大类利益相关者主体之间的关系进行了分析，对完善国有资产监管提出建议。

【关键词】经济新常态国有资产监管利益相关者

当前国有企业要加快改革步伐，适应经济新常态。如何加快国有资产监管体系建设，构建经济新常态下国有资产监管体系，促使国有资本更有效地服务于国家战略目标和社会经济发展，成为当前需要迫切研究的课题。根据十八届三中全会决定确立的国资管理原则，建立以“管资本”为主的国有资产管理体制。通过构建有效的国有资本投资运营平台，实现从管资产向管资本的转变。对于国有资本投资运营平台及国有控股公司来讲，由于其处于国有资产监管体系中国资委和国有企业之间的中间层，国有本质管理公司治理的好坏直接决定了国有资产管理的效果，国有资产监管系统的改革与完善势在必行。

一、国内外国有资产管理的研究现状

国外国有企业主要存在于国家安全、自然垄断等领域，学者们一般从公共经济学、产权经济学及委托代理理论角度探讨国有资产的管理与监管。国内学者针对如何完善国有资产监管体系，强化国家所有权政策的制定与实施，进行了大量的理论和实践研究。从目前检索到的文献来看，专家学者针对国有资产管理与监管方面的研究主要从以下几个方面展开：

（一）国有资产的特性、功能及布局研究

一些学者对我国国有资产的特征和布局状况进行分析总结。樊纲（2005）认为我国国有资产具有形态多样化、分布广泛性和规模巨大性特征[1]。王卫平（2009）提出我国国有资产具有无边界性或边界模糊性，无主性，非经济补偿性及不可惩罚性[2]。罗仲伟（2006）认为我国经营性国有资产具有引导与调控、稳定与安全、服务与支撑和提升竞争力等功能[3]。从资本经营的角度看，经营性国有资产是以资产的国家所有为基础，以管理目标的保值性和增值性为目标，进行全面的管理；具有经营方式多样性和管理民主性等特点。关于国有企业应该集中于哪些领域，学者间存在很大的争议。戴李黄浩（2010）认为我国经营性国有资产主要集中在第二、第三产业，以工业、交通运输、邮电通信、批发零售、餐饮及房地，社会服务性行业。国有资产的分布以东部沿海地区最多，中部内陆地区次之，西部边远地区较少[4]。徐婕（1999）认为国有企业应该存在于竞争性行业，它是国民经济发展的需要、是产业升级和国有资产保值增值的需要[5]；袁媛（2010）认为国有资产应该根据经济发展需要选择进退特定行业领域[6]。

（二）对国有资产监管体制的探讨

在传统计划经济体制下，国有企业没有利润目标，国有资产追求的是社会效益。2003年国资委成立以后，我国建立了新的国有资产监管体制，改革完善国有资产监管体系成为了当前研究的重点。杨立春（2008）通过对比国外一些国家国有资产监管体系，从多个方面提出完善我国国有资产监管体系的建议[7]。魏开锋、李多全（2003）对国有资产监管委员会监管的内容和方式进行了多角度全方位的阐述[8]。邓子基（2004）认为国有资产应该能进能退、有所为也有所不为。他认为分级所有制度利于产权明晰，能调动中央与地方政府的积极性[9]。

（三）对国有资产监管模式的探讨

自党的十六大召开以来，许多学者提出了各种国有资产监管模式。比较典型的四种模式为“深沪”模式、“两委归一”模式、“一体两翼”模式。深沪模式由国有资产监管委员会、国有企业和国有资产经营与投资公司三个层次对国有资产进行监管。两委归一模式的主体是国有资产监管委员会与省委企业工委。一体两翼模式的监管模式是以政府财政部门为主体，两翼是指税务机关和国有资产管理委员会为辅，主体与两翼相互配合来进行管理。国有资产监管模式层次选择的问题上，文宗瑜（2002）认为应采用三层次的国有资产监管模式，积极发挥中间层次的作用，可以极大提高国有资产监管的效率[10]。陈小洪、张文魁（2002）提出应建立中央和地方分别行使所有权的国有资本管理体系，建立统一的的国有资本所有权行使机构，根据情况选择管理层次，建立有效的公司治理结构和监控体系[11]。

（四）对国有资产经营方式的研究

学者对国有资产经营方式的特点、经营形式及改进措施等进行了大量的研究。姚卓（2010）认为国有资产经营方式是对国有资产投入运营及其对运营过程和运营结果进行监督控制的方式。国有资产经营方式首先应由政府决定选择企业形式和非企业形式，其次是在政府监管下，企业自主选择合理的国有资产经营方式和企业制度[12]。王志刚（2009）提出国有资产经营战略可分为短期的政策性目标导向战略、中期的服务性目标导向战略和长期的市场导向战略[13]。杨春权、王志伟（2010）从现代企业经营理论出发，认为经营性国有资产要完善公司内部治理，推进产业的整合与重组[14]。

二、新常态下国有资产监管体系构建

根据当前国有经济的布局结构和国有资产管理与监管体系中存在的问题，国有资产管理体制进一步改革的基本思路，竞争性领域的国有企业、寡头垄断领域的国有企业、自然垄断领域的国有企业应从管理与体系体制上进行分类分别管理。国有资产监管的三层构架为：处于顶层的国有资产监督员管理委员会、处于中间层的国有资产管理公司和处于底层的国有企业。改革后的国有资产管理体系基本思路如图1所示。

竞争性领域的国有企业，应当通过建立国有资本投资公司、国有资本运营公司来实施对国有资产的管理，并逐步退出，实现政企的完全分开；寡头垄断领域的国有资产则应当设立国家控股公司来进行管理，实现政企的有限分开。国有资产管理委员会在国家授权下作为国有资产的受托人，处于国有资产监管体系的顶层设计，承担着国有资产出资人的管理责任，履行出资人职责。

竞争性领域的国有资本投资公司、国有资本运营公司和寡头垄断领域的国家行业控股公司的公司管理作为国有资产监管体系的中间层，都属于国有资本管理公司，以管理为主，企业自身以生产经营为主。在国有资产投资及运营公司层次可以引进战略投资者，特别是应发挥机构投资者的作用，机构投资者成为国有资产投资及运营公司股东，参与公司的治理决策，提高公司经营决策的效率。

国有企业在国有资产监管体系的最底层。由国有资本投资公司、国有资本运营公司和寡头垄断领域的国家控股公司投资设立的企业，享有经营自主权。国有资本投资公司、国有资本运营公司和寡头垄断领域的国家控股公司应当支持控股或参股公司依法自主经营。

三、国有资本管理公司的利益相关者

竞争性领域的国有资本投资公司、国有资本运营公司和寡头垄断领域的国家行业控股公司的公司管理，都属于国有资本管理公司，其区别于一般的公司治理，国有资本投资运营公司和国有资本控股公司治理中存在着两大类利益相关者主体：一类是企业内部的利益相关者，由决策者、管理者和员工组成；另一类是企业外部的利益相关者，由政府、国资委、外部董事和外部监事组成。企业内部利益相关者与外部利益相关者既有共同目标，又有不同偏好，国有控股公司的治理就是要处理好内外部利益相关者两大利益主体之间的关系，设计一种内外部利益相关者利益平衡的机制，那就是建立内外部利益相关者共同参与的公司治理结构。新的国有资产管理体系下各独立主体之间的关系：

（一）政府与国资委之间的授权关系

代表国家行使职能的政府由于承担着社会经济管理职能，不能直接履行国有资产出资人职责的。国有资产管理委员会经过国家授权作为国有资产的受托人，承担着国有资产出资人的管理责任，履行出资人职责。

（二）国资委员与国有资本管理公司之间的监管关系

国资委经政府授权经营国有资产，只能在宏观层面上执行监督管理职责而去不干预具体的国有资产经营运作，国资监管机构以监为主，国有资本管理公司以管为主，企业自身以生产经营为主。

（三）投资者与国有资本管理公司的委托代理关系

投资者与国有资本管理公司是资产出资人代表与企业资产管理者之间的关系。国有资本管理公司可以吸引多元化的投资主体，成为一个由国家、基金法人、其他国有资本管理公司、机构投资者、社会公众等共同持股的股份有限公司。机构投资者的引入一方面能解决国有资本管理公司的资金困难，同时机构投资者参与公司的治理决策，可以形成控制权可竞争的股权模式，制衡影响国有股东，从而对国有资本管理公司监管到位，提高国有资本管理的效率。

四、完善国有资产监管的政策建议

国有资产监管是一项系统工程，必须进行全面的、系统的配套改革。

（一）加强立法，健全法律

目前，我国已经制定了一系列和国有资产监管有关的法律法规。国内不少地方也先后出台了很多地方法规。这些法律法规在对国有资产的运营管理和监督实践中起到了很大的作用，但这些政策的约束力不强，且一些政策法规之间缺乏协调性，指导性和可执行性不强。随着国有企业改革步伐的加快和经济新常态下国有资产监管体系建设的深化，完善国有资产经营管理与监管方面的法律体系，国有资产监管体系及监管制度法制化迫在眉睫。

（二）建立信息披露机制

目前许多国家都建立了国有企业信息披露制度。充分及时的信息披露，能有效加强国有资产的事前事中和事后监督，提高国有资产的监管效率。国有企业经营信息披露有利于政府对国有资产的监督管理，促进行业协会自律并接受社会监督，从而提高国有资产监督管理的效率。高质量的国有企业经营信息披露有利于监管部门及时准确地了解国有企业经营状况，同时也促进监管部门自身提升依法监管依法执政的透明度和监管效率。

（三）完善国有资产绩效考核体系

完善国有资产绩效考核体系是履行国有资产监管委员会出资人职责、加强国有资产监督管理的重要举措。经济新常态下，在侧供给改革背景下，针对不同属性和不同行业特点的国有资产，探索针对不同层次、不同行业的分类绩效考核方式，提高考核指标的有效性，不断完善绩效考核体系。具体来讲，根据不同类别的国有资产，对国有资产经营情况和业绩建立不同的考核标准，依据国有资产的经营效率指标变动、保值增值水平和社会公共目标实现情况对企业管理层进行奖惩。

（四）加强审计监督

国家审计机关对国有资产的经营状况和经营业绩进行审计监督，是提高国有资产监督管理效率的重要保障。在经济新常态下，我国国有资产审计监督是对顶层的国有资产监督员管理委员会、中间层的国有资产管理公司和底层的国有企业进行全方位的审计监督，具体是以国有资产监督员管理委员会和国有资产管理公司以及国有企业为审计对象，以经济责任审计为中心，以专项审计和审计调查为主要方式，向国务院和人大常委会报告审计工作，并向社会公告审计结果。

参考文献

[1]樊纲，高明华.国有资产形态转化与监管体制[J].开放导报.2005（02）：8-12.

[2]王卫平.经营性国有资产的特性及其启示[J].经济论坛，2009，（20）.

[3]罗仲伟.我国经营性国有资产的具体功能[J].经济研究参考，2006（71）.

[4]戴李黄浩.我国经营性国有资产的分布研究[J].山两财政税务专科学校学报，2010，（05）.

[5]徐婕.国有经济发展有重点没有禁区[J].经济经纬，1999.3.

[6]袁媛.经营性国有资产管理体制改革问题研究[D].财政部财政科学研究所，2010.

[7]杨立春，对我国国有资产管理体制改革的思考[J].江苏商论，2008年09期.

[8]魏开锋，李多全.关于国有资产管理体制改革的思考[J].理论前沿，2003年10期.

[9]邓子基.财政学[M].高等教育出版社，2006.12.

[10]文宗瑜.经营性国有资产管理[M].北京：经济科学出版社，2010.

[11]陈小洪、张文魁.调查研究报告. 2002年第107期.