促进政策性银行科学发展的创新路径探讨

【摘要】为促进政策性银行的科学发展，必须进行体制、业务和经营战略等方面的创新。具体路径为：一是建立政策性银行的独立法律体系；二是完善政策性银行业务功能；三是推动政策性银行的集团化发展；四是推动政策性银行的国际化经营。

【关键词】政策性银行 科学发展 创新

我国目前拥有三家政策性银行，与此同时，在业务办理方面，过去的十多年中，政策性银行成绩斐然。然而，不可否认的是，在辉煌的成绩背后，政策性银行在运行过程中，在资本金管理、业务拓展等领域存在着一定问题。对此，需要积极从政策性银行的业务、政策等层面进行探索，进而加强创新，以更好地促进中国政策性银行的健康发展。本文拟就这些创新路径进行探讨。

一、建立政策性银行的独立法律体系

据了解，在国外，每当政策性银行成立时，都会提前出台相关的政策法律来保证政策性银行的合理地位，并根据形势变化及时修订和补充。比如日本的《开发银行法》、美国的《进出口银行法》、德国的《复兴开发银行法》等。

在我国，由于之前没有所谓的政策性银行，所以政策性银行的相关职责便由商业银行来具体承担，然而，由于银行的定位不同，导致商业银行所承担的职责难以达到理想的效果，与此同时，由于资金利用途径的不明晰以及政策性业务的滞后性，使得中央银行不得不考虑建立专门性的政策性银行，使得商业银行和政策性银行能够各司其职。其原因，与缺乏专门法律有直接关系。有鉴于此，应当对政策性银行立法，以明确政策性银行承担政策性业务的责任，同时又要保障政策性银行一定的经营自主权。

但是，中国自正式成立三家政策性银行至今，仅颁布了几个行政法规，在专门立法方面仍存在缺憾。所以，应当建立政策性银行的独立法律体系。另外，在建立立法体系的同时，还应该考虑未来的不确定性因素，及时分析不确定性带来的后果，使得所制定的法律更具有时效性。

二、完善政策性银行业务功能

就业务功能而言，我国政策性银行至少存在三方面的问题：一是表现为行业业务功能的缺失；二是表现为区域业务功能的缺失；三是表现为不同性质业务“防火墙”功能的缺失。完善政策性银行业务功能，应着重从这些方面入手。

（一）政策性银行行业业务功能的缺失与完善

我国政策性银行行业业务功能的缺失表现在：目前急切需要把金融业务吸收到该领域中的这类行业并没有构建自己的政策性银行。尽管从国家层面上来讲，国家开发银行已经将着眼点放在企业、居民、环保等方面，却未能在组织结构上引入独立的市场细分领域的专业性业务单元。另外，对于那些关系社会民生的重大型企业，中央政府可以考虑组建专业化的政策性金融机构，也可以组建一家新的综合性的政策性银行，承担企业、住房、教育等方面的政策性贷款业务，这样在行业业务功能方面可以得到完善。

（二）政策性银行区域业务功能的缺失与完善

通常，政策性银行由于业务范围有限，同时在我国地区分布不合理，这样就造成了政策性银行对异地项目难以管理到位，缺乏对贷款项目的有效监管等问题（张伟，2004）。

为此，可以考虑以下建议：一是按照业务发展和流程再造的需要，引导政策性银行总行对原有分支机构进行重组，适当增加在经济欠发达地区分支机构的数量和规模。二是在国家重点建设的地区加大力度建设政策性银行，比如，设立西部开发银行、东北振兴银行，为西部开发、东北振兴提供综合的、稳定的政策性金融支持。区域政策性银行可以通过中央政府引导性出资、经济发达地区扶持性出资、国内大企业集团和外资补充性出资等途径解决资本金问题。

（三）政策性银行不同性质业务“防火墙”功能的缺失与完善

通常所说政策性银行防火墙，是指账户分类，即将商业性账户以及政策性账户进行单独划分，各自负责各自所承担的任务（王伟，2007）。通过这种措施，在能够及时处理政策性措施的同时，也保证了银行的盈利性，最重要的是使得资金的管理更加有效。

三、推动政策性银行的集团化发展

政策性银行的集团化发展，就是成为金融控股集团。金融控股集团可分为两大类（温建强，2006）：以母公司的属性作为分类标准，可以将控股集团分为金融企业与非金融企业；以母公司的控股模式作为分类标准，可以将金融控股集团分为持股型以及经营型两种。

（一）组建金融控股集团的经济与战略意义

组建金融控股集团具有以下经济与战略意义：1.在企业集团化发展趋势日益加剧的情况下，银行集团可以为大企业集团的发展提供全面稳定的金融支持；2.合并重组可以带来规模经济效应，能够增强银行的实力与竞争力；3.集团内部各成员之间可以优势互补，能够实现地区、业务、客户及经销渠道的协同效应；4.可以实现综合经营，有利于拓展业务范围、提供多元化服务，从而稳定和扩大客户资源；5.能够提高银行抵御风险的能力，促进业务的安全运营。

（二）组建金融控股集团的具体步骤

1.设立商业性子公司。通过成立专门性的子公司，可以承担政策性银行所承担的金融性投资业务，另外，在法律地位上，这些子公司的法人地位独立，同时接受专门的管理。更为特殊的是，一些效益好的子公司通过上市这一手段来融资，进而使得自己的财务结构更加合理。

根据国际经验，随着经营自主权的扩大，政策性银行将成为综合型金融控股集团。中国的政策性银行要向综合型金融控股集团发展，必须打破专业领域限制，进行机构重组。一是可以将国家开发银行改造成为银行控股集团，组建若干子公司从事商业性业务；二是可以将进出口银行和农业发展银行合并，重组成一家新的综合型银行控股集团，在承担原有政策性业务的同时，组建若干子公司从事多种商业性业务。

2.进行兼并和收购。与发达国家相比，新兴市场经济国家（EME）通过在经济转型的过程中的大量的控股并购，以达到稳定自身经济发展的目的。对此，以20世纪90年代的全球化并购为标志，并在国外并购势力的影响下，我国银行业也开始了大规模的并购活动。但这些活动都集中在商业银行对其他金融机构的并购，政策性银行并购事件仅有国家开发银行1998年12月对中国投资银行进行的并购。

我国政策性银行中，以国家开发银行的综合实力最为雄厚，可以尝试对银行以及非银行金融机构进行并购。国家开发银行可以选择存在经营困难、资不抵债的商业银行和信用社作为并购对象。一方面，通过注入资本金，把它们转变为国家开发银行的控股金融机构，可以有效缓解甚至避免金融机构破产倒闭所带来的社会震荡。另一方面，在立足地区金融市场中可以先行一步，通过最低的成本达到最快发展的目的。另外，通过对部分商业银行以及地方性信用合作社进行并购，可以借此解决困扰自身多年的政策性银行地区分布不合理的问题，通过利用原有机构的资源优势，强强联合，以最快速度立足地方金融市场。

3.上市发行股票。上市发行股票，是指经过股份制改造、符合一定条件的政策性银行，在股票市场公开募集资本。据分析，中国政策性银行中经营效益最好的是国家开发银行。因而近期最有希望上市发行股票的，也只能是国家开发银行。

对于国有银行上市模式的选择，一度有两种互相对立的观点，即分拆上市以及整体上市。持分拆上市的观点的专家认为，由于考虑到各个不同地区的商业银行效益参差不齐，地区发展条件以及发展环境不同，可以首先考虑将发展环境、发展条件以及效率规模相差不大的几家银行进行合并上市，在此基础之上逐层合并（王丽娅，2001）（胡海清，2005）。然而，持整体上市观点的专家学者则认为在当前的大环境下，以股份制改造作为整体上市的先决条件，以此为基础考虑整体推入上市，可以最大程度的降低企业成本，同时保证股权投资者的利益最大化。

针对以上观点，作者认为，由于国家开发银行已经经历了较长时间的发展与完善，在资金、管理等方面已经初步具备竞争力，与此同时，涉及到不同地区不同行业间的经营业绩也比较平静，差别不大，对此，可以在进行股权改造之后考虑进行整体上市。

以目前的发展程度以及市场的变化幅度，同时考虑到大部分投资者的心里承受能力，可以考虑把首次上市放在海外。这样做的好处，一方面可以以国家的良好信誉为依托，借此来招揽更多资金良好的投资者，另一方面，还可以在海外为政策性银行树立一面良好的旗帜，为以后进一步发展奠定基础。

四、推动政策性银行的国际化经营

国际化是我国政策性银行在当前改革中面临的一大机遇和挑战。是我国实行对外开放和经济全球化的必然要求。政策性银行应在确保完成国内政策性业务的同时开展国际竞争与合作，实现业务多元化、资金来源多元化。

发达国家的开发性金融机构运作机制比较完善，随着本国经济的发展，其相应的政策性职能发挥的空间就会越来越小。基于此，许多政策性银行便考虑涉足国外项目，为之提供贷款和专业信息咨询等服务，并与投资国当地的银行展开合作与竞争，比如世界银行与阿根廷当地政策性银行合作[1]，发展基础产业，并指导当地政策性银行的体制建设。又如美国教会性质的政策性银行Oikocaedit通过吸收私人性质的慈善捐助等社会资本，对世界贫困地区开展“扶贫投资”业务[2]。

我国政策性银行在逐步进行自身体制改革的同时，可以尝试将发展领域扩大到国际范围。这样可以扩展国际业务，开展国际合作，有效利用国外资源，比如通过国际金融市场筹集资金，特别是到海外股票市场发行股票，这样不仅能够吸引国外投资者，扩大政策性银行的资金来源；而且能够引入国际标准、吸取国外先进的经营管理经验、提升自身服务质量和管理质量，为建设国际化大银行创造条件。

参考文献

[1]张伟.金融制度创新研究[M].北京：新华出版社，2004.

[2]王丽娅.关于国有商业银行产权改革模式的思考[J].海南金融，2001（7）.

[3]胡海青，张丹，刘力昌.国有商业银行上市策略研究[J].上海金融，2005（2）.

[4]王伟.当代国外政策性银行发展战略的调整及对我国的启示[J].上海金融，2007（6）.

[5]张涛，卜永祥.关于中国政策性银行改革的若干问题[J].经济学动态，2006（5）.

[6]赵志泉.企业联盟、企业集团与“共谋垄断”的边界——兼论培育中国企业国际竞争力的新思路.软科学，2004（5）.

[7]彭勇涛.制度、规制结构与企业战略联盟.生产力研究，2005（11）.

[8]温建强.浅谈金融控股集团的发展.特区理论与实践，2006（3）.

作者简介：张曈（1987-），女，汉族，山东济南人，国家开发银行山东省分行职员，硕士，研究方向：金融学。

注释

[1]Gerardo della Paolera and Alan M.Taylor.Internal Versus External Convertibility and Developing-Country Financial Crises： Lessons from the Argentine Bank Bailout of the 1930s[J].Center for International and Development Economics Research.Paper C99-106，August 1，1999.

[2]Patricia Lefevere.Development bank encourages antipoverty investment[J].National Catholic Reporter， March 11，2005.