新时期社保基金投资管理模式优化研究

【摘要】自十八届三中全会提出全面深化改革以来，我国出台了一系列社会保障制度相关办法，为社会保障体系的不断进步和持续完善提供了制度保障。但面对人口老龄化现象不断加剧，社保基金支出规模日益增加的现状，目前社会保险基金的保值增值仍未达到预期目标。如何有效地进行社会保险费的足额征收，稳健地进行社会保险基金的投资管理成为了亟待解决的问题。本文拟从社会保险基金的征缴归集、投资渠道、运营管理等方面进行研究，对新时期我国社保基金的投资管理提出相关优化建议。

【关键词】社保基金 投资管理 深化改革

十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”。2015～2016年，我国相继出台了《基本养老保险基金投资管理办法》、《全国社会保障基金条例》等制度文件，对基本养老保险基金投资的原则、方式、渠道、管理机构、监督管理等方面进行了规定，对全国社会保障基金的资金构成、管理运营、机构职责进行了明确。目前全面深化改革已进入攻坚期，我们应当客观分析当前社会保险基金运营中的存在问题，并以新的制度办法为依托，把握时代发展趋势，探索优化新时期社保基金投资管理模式。

一、我国社会保障体系发展经历的三个阶段

第一阶段：从新中国成立到改革开放前，我国社会保障制度与计划经济体制相适应，制度安排是“国家—单位（集体）保障制”，具有国家负责、单位（集体）包办，板块结构、全面保障、封闭运行等特征。

第二阶段：改革开放以来，自20世纪80年代中期开始，我国社会保障制度进入全面改革时期。1986年国务院制定有关待业保险的法规，1991年颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1994年选择江苏镇江、江西九江作为医疗保险改革试点，1995年推动统账结合模式的职工基本养老保险试点，1999年建立城镇居民最低生活保障制度，2003年开始建立新型农村合作医疗，2004年“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过《中华人民共和国社会保险法》。

第三阶段：十八届三中全会以来，我国社会保障制度进入全面深化改革时期。2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2015年国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，2016年国务院公布《全国社会保障基金条例》。我国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的发展道路，制度框架初步形成，并日益呈现出“国家—社会保障制”的特征。

二、现阶段社会保险基金管理中存在的问题

（一）在社保基金征缴环节，各地征收机关与汇缴流程不同，资金归集效率存在差异

1999年，国务院通过第259号令发布了《社会保险费征缴暂行条例》。在该条例中明确规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”因此目前不同地区由不同机构进行征收，实际征收效果也各不相同。《中国养老金发展报告2015》指出，2014年城镇职工养老保险中，企业部门缴费人员占参保职工人数的比重仅81.19%。从2006年至2014年，在城镇职工基本养老保险制度中企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降，从89.98%下降至81.19%，而且各地缴费率差异也较大。

从社会保险费的征收流程来看，各省甚至同省各市均未统一，存在四种不同方式。一是社会保险经办机构直接征收，划入在商业银行开设的社保财政专户，二是税务机关代收，通过联网系统直接划入在商业银行开设的财政专户，三是税务机关代收后先缴入国库预算内收入科目，再根据财政部门开出的划款凭证，将资金划至在商业银行开设的财政专户，四是税务机关代收后缴入国库作为预算外收入资金管理，再根据财政部门开出的划款凭证，将资金划至在商业银行开设的财政专户。以上各种征收模式的不同导致各地社会保险费的资金归集效率、在途时间各异，其中第三、四种征收模式环节多、流程长，间接影响了社保基金后续的保值增值。

（二）在社保基金投资管理环节，尚未实现全面集中统筹管理，不同险种投资渠道也需继续完善

目前，社保基金的统筹层次较多，如企业养老保险的统筹主体为省级社保机构，而医疗、失业、工伤、生育保险则由市级或者县级统筹管理，省、市、县三级社保机构均有存放、运营、管理社保资金的职能，资金管理较为分散。这种分散管理模式存在两个弊端，一是增加了管理成本，难以形成规模效应，未能实现效益最大化，二是各地管理机构水平参差不齐，管理理念各异，导致了各地的社保资金增值效益不同。

2015年8月，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确了养老保险基金除投资银行存款、中央票据、国债、地方债以外，也可以一定比例投资国家重大项目和重点企业股权、股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品等多种产品。投资管理办法的出台为养老保险基金投资渠道的不断拓宽奠定了制度基础，但如何确定投资组合的最佳比例，在确保资金安全的前提下实现收益最大化仍是值得深入研究的课题。而且，对养老保险基金以外的医疗、失业、工伤、生育保险基金等如何投资管理，目前尚未有明确的制度办法予以规定。

三、新时期社保基金运营管理的优化建议

（一）全国统一社保基金征缴模式，全面实施税务部门代收，条件成熟时研究开征社会保障税

鉴于目前各地社保费征缴模式不尽相同，在一定程度上影响了社保基金的有效归集，建议统一由税务部门代收社会保险费，直接缴入在商业银行开设的社保专户。这种征缴模式有以下优点：一是节约成本，减少了社保机构征缴成本，减轻了财政部门划款工作量；二是减少环节，通过精简社保资金流转环节，加快资金运转速度，提高资金归集效率，三是便于社保的完整征缴，通过税务部门代收可以在一定程度上促进社会保险费征缴率的提高，更容易实现社保基金应收尽收，四是提高资金利用率，有利于社保基金后续投资管理的开展。同时，建议在此基础上逐步研究开征社会保障税，提高社保费征缴的法律层次，通过法律约束增强社保征缴的规范性和统一性，为社保体系提供长期稳定的资金来源。

（二）通过媒体加强社保正面宣传，增强民众参保意识，完善落实欠缴惩罚制度，促进社保缴费率的提高

由于部分媒体对于社保制度建设及投资管理方面的发展成效宣传不够，导致部分单位和个人对于社保未来的支付能力信心不足，不重视社保费用的缴纳，影响了社保基金的完整征收。事实上我们应正确理性地看待我国的社保发展状况，经过数年的发展，我国已建立了普遍养老金制度，全民医保的目标基本实现，工伤、失业、生育保险的覆盖面持续扩大，保障水平不断提升。尽管目前局部地区的个别保险项目存在着收支缺口，社保体系在制度设计、统筹安排及投资管理方面仍存在不少需要改进和完善的地方，但整体社会保险财务状况良好，全国养老保险基金积累日益增长，社保事业持续发展。因此应加强对社保体系发展成效的宣传力度，通过媒体全面、系统地介绍各项社会保险制度及运行情况，提升参保人对社保制度的了解程度，增强对社保基金未来向好发展的信心。同时，应继续完善社保基金征缴的配套制度，健全多缴多得激励机制，加大对不按规定缴纳社会保险费的用人单位和个人的处罚力度。通过正面引导与违规处罚双管齐下，增强参保人的缴费意识，保证社保基金的完整征缴。

（三）加快提高社保基金统筹层次，形成投资规模效应，促进集中管理和公平分配

2011年7月1日起施行的《社会保险法》明确规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”，但目前我国社保体系尚未发展成熟到这一阶段。为了提高现阶段的社保基金投资管理效率，《基本养老保险基金投资管理办法》规定“各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可按照本办法规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营”。在全国统筹尚未实现之前，该办法的出台为各地省级养老基金的保值增值提供了较好的运营渠道，有助于形成投资规模效应，提高投资收益水平，在一定程度上解决了投资管理能力较弱地区的社保基金投资问题。但从长远来看，待条件成熟后仍应继续提高社保基金的统筹层次，尽快将社会养老保险基金纳入全国统筹，医疗、失业、工伤、生育保险基金纳入省级统筹，实现全面深化改革要求中“建立更加公平可持续的社会保障制度”的预期目标。

（四）针对不同类型和项目基金特点，确定投资侧重点，合理选择投资品种

社会保险按照不同用途分为养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种，按照资金存储和使用方式分为社会统筹和个人账户两种。由于资金性质不同，各类险种、各类账户的资金运作周期长短不一，收入支出配比要求也不同。在设计具体投资方案时，我们应细化投资资金分类，根据各类资金的特征确定投资侧重点，实现在保障社保基金日常支出的前提下，存量资金收益最大化的目标。以养老保险基金为例，其中的个人账户运行周期较长，可优先考虑期限长、收益高的中长期投资品种，如国家重大项目和重点企业股权、股票、基金等项目。养老保险基金的统筹账户具有现收现付的特征，应优先考虑变现能力强、收益稳定的短期投资品种，如银行存款、中央票据、国债、地方债等项目。

（五）遵循审慎稳健的原则，合理配置投资比例，兼顾社保基金的安全性、流动性和收益性

《基本养老保险基金投资管理办法》已对养老基金的投资比例作出了明确规定，如投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。对于一年期以下的短期投资规定合计不得低于养老基金资产净值的5%，一年期以上收益稳定的存款类、债券类、基金类等投资产品规定合计不得高于养老基金资产净值的135%。由于我国资本市场发展尚未成熟，在确定养老基金投资方向时应把握审慎稳健的原则，严格按照管理办法要求，控制高风险产品投资比例，在保证资金安全、流动性充足的前提下，合理配置投资比例，并根据市场状况及时进行动态调整，不断提高养老基金收益水平。同时，医疗、失业、工伤、生育等其他险种资金也可以参照养老基金的管理模式进行投资管理，促进社保体系的良性持续发展。

（六）适时发行定向特别国债，增加社保基金投资渠道，保障社保基金稳定收益

目前银行存款、债券等安全性高的投资产品收益较低，股票、基金等高风险高收益投资产品受外部环境、市场因素等多方面影响，在不同时期的收益率起伏较大，未能提供长期稳定的投资收益。由于社保基金的投资管理关系到国计民生，建议由财政部向社保基金发行一定规模的定向特别国债，兼顾社保基金投资的安全性与收益性。以美国为例，其社保基金定向国债的利率最低为4%，有些年份高达6%，为社保基金的稳定收益提供了可靠的保障。建议我国参照美国模式，面向社保基金发行此类不在市场上流通的特别国债，票面利率可高于同期银行存款和普通国债利率，期限可根据基金支出需要灵活确定。同时，定向特别国债还可用于国家重大项目建设投资，在保证社保基金收益率的同时提高社会综合效益。

（七）设定合适的最低收益率，及时动态调整投资方案，确保社保基金保值增值目标顺利实现

为了保证参保人的利益，评价社保基金的投资效果，不少国家都规定了社保基金投资的最低收益率。我们也应借鉴国外的通行做法，根据银行存款、国债、地方债、股权、股票等短中长期投资收益率，结合通货膨胀率，综合分析确定合理的最低收益率，在投资前作为社保基金投资方案可行性评估的重要参考，在投资完成后作为社保基金投资效果评价的关键考核指标。如果社保基金投资的实际收益率低于预先设定的最低收益率，需及时分析原有的投资方案，通过调整投资策略、投资渠道、投资比例、投资方向等手段提升投资收益率。

参考文献

[1]我国社会保障制度发展历程，摘自《人民日报》2月24日第7版，中国医疗保险[J]，2011（4），

[2]袁军，杨成，国外社保基金保值增值经验及启示[J].浙江金融，2010（1）.

[3]贺德孝，加快建立社保基金投资体制[J].中国社会保障，2014（5）.

[4]伦淑华，浅析社保基金保值增值存在的问题及对策[J].经济论坛，2013（5）.

[5]王亚柯，中国养老保险基金管理：制度风险与管理风险—基于美国联邦社保基金管理经验的启示，华中师范大学学报（人文社会科学版）[J].2012（5）.

作者简介：胡静敏（1975-），女，汉族，广东连州人，任职于中国人民银行广州分行。