浅议权力清单制度

蔺盈仪

一、研究理论背景

党十八届四中全会审议通过的《决定》，明确提出各级政府及其工作部门依据权力清单制度，依法公开政府职责权限、管理流程、监督方式等事项。近期，国务院总理李克强更是在北京和达沃斯论坛开幕式中表示，将深入推进行政体制改革。对于确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。关于权力清单制度成为各专家学者、公众研究的热点。本组翻阅大量研究资料，了解到学者们从不同的方面对权力清单制度做以分析，一是从权力清单的内涵的角度进行阐述，明晰权力清单到底是什么。如清华大学教授程文浩从权力清单制度的具备要素来分析权力清单制度，他认为权力清单制度不仅是各级政府及各个部门权力的数量、种类、运行的程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，给权力划定清晰界限，还包括公开权力的过程和结果，只有权力列表、过程、结果透明，才能达到真正的廉政。此外，他还提出，权力清单制度要想达到应有的效果，本身必须做到全面化、具体化和强制化。二是从权力清单的意义角度进行分析，认为权力清单是进行廉政建设的必然要求。如上海市发改委雷欣提出，权力清单是建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求。《廉政瞭望》毛寿龙学者提出，反腐是把易于腐败的权力关进笼子，而不是把官员装进笼子，建立权力清单制度是反腐倡廉的重要基础性工程。三是针对政府职能权限划分的问题思考权力清单，提出只有实施权力清单对职权进行合理界定，划分职权，才会解决权限划分的问题，保证政府组织正常运行。如贵州广播电视大学程守艳提出，政府权限划分中央与地方职权划分不清晰，各级政府部门职能分配不合理等问题，由此需要建立权力清单来进一步理顺中央与地方的关系，科学设置职能划分。四是从权力清单可行性角度进行分析，切实落实权力清单制度。国家行政学院法学部教授杨卫东认为，需建立电子政务和责任追究制度，强化监督和约束机制。五是从权力清单目前存在的问题角度思考改善此制度，如中国社会科学院周庆智认为，当前有些部门的权力清单只是梳理而不是清理，权力质量、数量没有多大变化；权力清单在削减权力的同时也推卸掉政府的服务功能等，因此需要确立政府治理法治化、公共性、社会制约等。六是从权力的来源角度分析限权、分权-权力清单的合理性，如中南财经政法大学石佑启认为，行政权力来源于法律赋予，法无授权不可为，为权力清单提供理论基础。纵观学者们的观点，发现其大多研究权力清单实施的意义及配套实行措施，而对权力清单提出的法律根据以及实行后存在的问题研究较少，因此本组结合学者们的观点，旨在依法治国的背景下，分析行政清单制度构建的理论根据，以及实施的可行性构建和根据实施中出现的问题，提出具体可行方案来贯彻落实权力清单制度。本文主要解决的问题：第一，分析权力清单理论构建，首先除了公开，还要明确公开的是什么权力，明确什么权力可放入清单内，其次，权力清单并非止于简单意义上的注明行政权力的管理事项和权限，清单内的权力具体怎样运行，其背后的运转程序，也要进行相应的“阳光化”。第二，在权力清单具体实践过程中出现的问题如“一刀切”做法没有充分考虑地方性差异等现象认真分析，究其根源，提出具体可行的措施来完善权力清单制度。

二、权力清单确立的理论基础

（一）公权力的横向划分

行政权力在横向配置上表现为行政部门职责的交叉重叠、冲突以及空白。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能。行政清单通过公开各部门权限推动大部制改革的推行。

（二）公权力的纵向划分

我国行政机关按其管辖的范围分为中央行政机关和地方行政机关。地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院领导。但是纵向对比国务院、县级以上各级人民政府和乡、镇人民政府的行政权力，发现不管是行政权力的种类，还是行政权力行使的领域，除了少数几项权力外，各级人民政府的行政权力上下一一对应，整个行政权力的纵向配置呈现出高度同质化，基本造就了上下一般粗的机构设置和权责配置的格局。所以急需权力清单对权力做以明确划分。

三、“清单”内权力的控制

在运行行政清单制度时，我们还需要建立合理的机制来对权力使用进行监督控制。机制的关键内容：一是行政权力如何合法合理的划分。二是行政权力是否划分完全。三是如何对行政权力进行有效的监督和考核。划分，法阔大体，内部微调。就是法律对于行政权力进行大体的划分，规定政府可以做什么，不可以做什么，也可以具体细分到各层级的立法机构依法修改，行政机关也可以上报本地情形，针对于具体的法条进行修改、添加或消除，要通过立法机关的审核。划分完全，主要交由行政机关内部自己的审查，即行政系统的自查，对于行政权力的了解，行政系统内部是最为清楚，结合实践能够有效而快速的细分自己的职权，但是整个过程需要监察部门的监督，社会的注意，这样能有效的进行。而监督考核问题，可以完善现有的行政监督系统，配合以合理外界监督，创建行政权力标准数据库，以技术为依托完成收集信息、监管、审查、处理的方面的功能，对政府中各职能部门执行行政权力的情况实时监控检查，在网上监管行政执法、行政复议和综合讨论。再配合合理的考核机制，可以公开透明运行工作绩效考核办法，公开透明运行工作过错责任追究暂行办法，公开透明运行工作投诉受理办法，以细化的责任的归责。

四、“清单”外空白的填充

行政清单就需要考虑羁束裁量权和自由裁量权，自由裁量的职权则是指行政机关依法律法规的规定，有在法定范围、幅度、方式、数量的限度内，依据合理原则自由裁量、决定的职权，依自由裁量权作出的行政行为。羁束裁量权的行使，其权限范围、幅度行为方式、数量界限等都由法律、法规明确规定，行政机关只能严格依法裁量、判断。从现实考虑自由裁量权更符合实践的运用，但是行政清单的要求是明确“法无授权不可为，法有授权必须为”，而且若是使用自由裁量权，如何才算是自由范围。基于此，权力清单的构造应当将羁束性与裁量性予以有机结合，我们可以通过相应的裁量规则来构造权力清单，通过这样的清单使行政主体有关裁量权的行使受严格的上限和下限的制约，并有相应的参考系数。同时也可以对那些羁束性的权力行使构造清单。

参考文献

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