石家庄市水行政综合执法工作探析

摘 要：自2002年《中华人民共和国水法》颁行以来，石家庄市水行政执法体系已初步形成，水政执法工作也取得一定成效，但在现有体制下水事违法案件还时有发生，多头执法、分散执法等现象依然存在。为破解水行政执法难题，推进水行政综合执法改革，文章从执法队伍建设、联合执法、普法宣传等方面提出若干建设性意见，以期对实践有所助益。

关键词：石家庄 水行政综合执法 对策

中图分类号：F416.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-289-02

水行政执法是指各级水行政主管部门或法律、法规授权的其他组织，依照水法律法规对公民、法人或者其他组织遵守、执行水法律法规情况进行监督检查，对违法行为依法实施行政处罚及其他行政措施的一系列活动。水行政综合执法即对内整合水利部门各机构执法权形成一支水政综合执法队伍，对外联合公安、环保、国土等部门形成横向联动，对重大水事违法行为联合办案，形成合力。党的十八届四中全会明确指出，“推进综合执法，重点在食品药品安全……农林水利……等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，对水行政综合执法提出了明确要求。笔者根据石家庄市水行政执法工作情况，并充分调研各县水政执法现状，对下一步水行政综合执法工作的开展提出几点建设性意见。

一、石家庄市水行政综合执法现状

（一）执法机构

根据《水法》规定，县级以上水行政主管部门是水行政执法主体。对成立专门水政监察机构的，由水政监察机构代表各级水行政主管部门具体承担水行政执法工作。石家庄市下辖13县（市）9区，据统计，目前共有专职水政监察机构9个，其中市级1个，为石家庄市水政监察支队，副县级配置，财政全额拨款事业单位；县级8个，正股级配置，包括行唐、深泽、晋州、藁城、赵县、元氏、高邑和无极，除行唐县水政监察大队为财政全额拨款事业单位外，其余为自收自支事业单位。其余14个县（市）、区未设置专职水政监察机构，水政执法任务由水务局内部水资源、河道、水土保持等相关职能机构承担。

（二）执法人员

水政监察人员是水行政执法的主体，是水法律法规的执行者，是各项水利政策的宣传者，也是水事秩序的维护者。据统计，目前全市共有专职水政监察人员253人，其中市级25人，县级228人。在岗水政监察人员中，大学本科学历占17%，大专学历占55%，中专及以下学历占28%。执法人员大多从水利部门其他业务科室划转而来，有水利专业背景人员较多，有法律专业背景人才较少，经初步统计，具备法律专业本科或大专学历者仅5人，不足总人数的2%。

（三）执法装备

水政执法工作的特殊性和专业性必然要求配备相应的执法装备作为保障。目前，全市市、县两级水政监察机构均按照河北省水政监察局要求，为执法人员配备了统一的执法服装和水政执法标识。但是其他执法装备的配备不尽如人意。从执法车辆看，全市共有专职执法车辆33辆，其中市水政监察支队未配备专职执法车辆，经市水务局领导协调，从市水务集团借用4辆轿车，暂作执法用车；县一级执法车辆虽然数量不少，但分布严重不均，有的县如元氏、赵县，能配备6～7辆，有的县如晋州、无极，却没有专门的执法用车，外出执法时需由办公室进行调度，这在一定程度上对水政执法的机动性和灵活性造成了不利影响。从取证设备看，市水政监察支队目前共配备摄像机1台、照相机5台、对讲机11台、单警执法记录仪6台、录音笔6支、防刺服15件，配备较为齐备；而县级水政监察机构相关装备配备严重不足，据统计，22个县（市）区共有摄像机、照相机、对讲机52台，有的县甚至未配备取证器材，比如高邑县水政监察大队，外出执法时经常是执法人员用个人手机对违法行为进行拍照、录像、取证。

二、对石家庄市水行政综合执法工作的几点建议

（一）组建专职的水行政执法队伍是做好水行政执法工作的前提

《水政监察工作章程》第2条规定：县级以上水行政主管部门、水利部所属流域管理机构或法律法规授权的其他组织应当组建水政监察队伍，配备水政监察人员，建立水政监察制度，依法实施水政监察。经过周密筹备，石家庄市水政监察支队于2013年9月挂牌成立，将水保站、河道办等业务科室的相关水政执法职能统一划入，改变了过去市直水利系统水保、河道、水资源“各吹各的号，各唱各的调”，分散执法、交叉执法、执法力量薄弱的局面，整合了执法资源，提高了工作效率，起到了良好社会效果。从市属各县看，目前元氏、行唐等8县（市）区取得了当地编委批文并组建专职的水政执法大队，新乐、正定等6县（市）虽取得编委批文，但未组建专职水政执法队伍，执法工作仍由各业务科室承担，其余8县（市）区水政综合执法工作尚未取得明显进展。从执法单位性质看，除市水政支队和行唐县水政大队为全额财政拨款的事业单位外，其余单位均为自收自支事业编，人员工资、福利等不能得到财政资金的充足保障。这与《水利部关于全面推进水利综合执法的实施意见》中“认真贯彻中央关于分类推进事业单位改革的意见，积极推进专职水政监察队伍参照公务员法管理或转为行政机构”的精神是明显不符的。如果将现有水政执法单位全部转为参公管理确有困难，建议先逐步改制为差额或者全额财政拨款事业单位，再逐步过渡到参公管理或行政机构，给予相应政治、经济待遇，解决队员的后顾之忧，保证执法队伍的稳定性。

同时，水事案件的突发性和不规律性决定了水行政执法工作的特殊性，节假日执法、夜间执法等错时执法制逐渐成为工作常态，而越来越多的暴力抗法事件也给广大水政执法人员造成极大伤害。但现实中我们的执法人员是没有执法津贴、加班补助甚至意外伤害险的，许多队员往往是凭借着强烈的责任心和党性坚持下去，但这种方式并非长久之计，也不符合中央“以人为本，构建社会主义和谐社会”的理念。因此，依据水利部《水政监察工作章程》第22条关于“给予水政监察人员与执法任务相适应的执法津贴，投人身伤害保险等”相关规定，建议人事、财政等部门出台相关文件，给予水政执法人员相应经济待遇，增强水政执法队伍活力。

再次，明晰水利系统内部关系，厘清水保、河道等各职能科室与水政执法单位职责边界，有利于提升水行政执法工作效率。市直水利系统在执法实践中摸索出三条经验，即先行处理、协作配合和信息共享，取得了良好效果。先行处理，是指一般违法行为由业务科室先行处理，对拒不整改符合立案条件的移送水政支队；协作配合，是指先行处理阶段以业务科室管理为主，支队积极配合，案件移交以后，以支队执法为主，业务科室积极配合；信息共享，是指涉水活动合法项目名单、概况与水事案件查处进展情况和结果在支队与各职能科室之间实现互联互通。这样，水政执法单位可以将主要精力放在典型水事案件的查处上，增强了队伍战斗力。

（二）加强队伍建设提升人员素质是做好水行政执法工作的基础

打造一支强有力的水政监察队伍是执法之本、力量之源，而完备的规章制度则是立业之基。市直水利系统以建章立制为抓手，大力加强执法队伍建设。这些制度既包括岗位责任制、绩效考核制、错案追究制等内部规范，又包含执法程序公开透明、自由裁量权细化、量化等外部准则，使得各项工作有章可遵、有据可循，确保了水行政执法有条不紊进行。

其次，加大教育培训力度，有利于提升队伍整体素质。在形式上要不拘一格，可以采取专题讲座、案例交流、执法模拟竞赛等多种方式，在内容上应兼收并蓄，既有法律知识，也有水利实务，既要学实体法，也要学程序法，同时穿插政治理论学习，培养高尚道德情操，使队员们养成坚持正义、刚正不阿的个性。通过培训，达到受训人员专业素养和执法水平明显提高，全系统水行政执法能力显著增强的效果。

再次，完备的执法装备是执法工作有效开展的重要保障。随着水行政执法职能的扩张，执法时接触当事人的范围逐步扩大，各种突发事件发生的几率也大大增加，及时准确对各类水事违法行为取证，对执法过程中发生的言语甚至肢体冲突进行证据固定，维护执法人员人身权益，都对执法装备提出更高要求。比如针对言语威胁甚至暴力袭击执法人员的，可以用单警执法记录仪进行记录；对调查询问后当事人拒绝在笔录上签字的，可以用录音笔进行补充；对违法现场当事人拒不配合的，可以用专业检测仪器等设备进行现场测试，并将证据保存。充分利用现代科技成果，降低执法成本，提高执法效能。

（三）开展日常巡查与联合执法相结合是做好水行政执法工作的重要抓手

日常巡查是水行政执法中一项行之有效的好方法，能够对水事违法行为做到早发现、早制止、早处理，把案件消灭在萌芽状态。群防群治，在边远地区聘用沿河乡村群众作为联防员，给予适当经济补偿，把他们培养成“千里眼”和“顺风耳”，为执法机关及时提供水事违法活动信息，是近些年全市水利系统摸索出来的新方法，是将群众路线融入水行政执法的最新成果，显著降低了水事案件发案率，目前已作为先进经验在省内外推广。

同时，随着经济社会快速发展，水事违法活动越来越呈现出跨领域、跨区域、跨部门等复杂特征，而单部门执法存在的职能缺失和手段不足等先天缺陷，迫切需要多部门协调联动、集体亮剑，方能对不法分子形成有力震慑，恢复水事秩序稳定。实践中，水政执法单位应逐步建立与公安、国土、环保、城建等部门的联席会议制、工作互访制、信息共享制以及现场处理合作机制，以便形成工作合力，实现执法效能最大化。

（四）加大水法律法规宣传力度是做好水行政执法工作的有效途径

广泛、深入、持久地开展水法律法规宣传，提高全民族水法制意识，是改善水行政执法环境的有效途径。实践中，应当坚持“日常普法与重点宣传”相结合，充分利用电视、报纸、网络等媒体，采取多种行之有效的宣传方式：一是以“3.22”世界水日、“12.4”普法宣传日等重大活动为契机，采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式集中开展水法、防洪法等涉水法律法规宣传，引导群众支持水政执法工作，营造良好社会舆论氛围；二是突出“以案释法”，借助现代传媒的大众效应，对社会影响较大、人民群众关心的水事违法案件公开曝光，并对案件处理情况追踪报道，增强宣传的针对性；三是经常性开展水法律法规进企业、进社区、进乡村、进学校等活动，以手册、传单、漫画等多种形式宣传法律原文和违法危害后果，加大宣传的渗透性。

“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。水行政执法，既是一项长期性、综合性工作，更是一项系统性工程，任重而道远。因此，必须坚持走宽严相济和综合执法的路子，转变执法理念，创新执法手段，增强执法效果，提升执法队伍整体水平，为水利事业更好、更快发展提供强有力支撑。

参考文献：

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）.北京大学出版社，2011

[2] 刘定湘.水行政综合执法改革探析.水利发展研究，2011（12）

[3] 成冰.水利综合执法理念认识与实践思考.水利发展研究.2009（1）

[4] 水利部.关于全面推进水利综合执法的实施意见.水政法〔2012〕514号

[5] 水利部.关于加强水政监察工作的意见.水政法〔2010〕516号

（作者单位：石家庄市水政监察支队 河北石家庄 050000）

（作者简介：孟祺，高级经济师。）

（责编：贾伟）