设区市行使立法权：现实需求及实现途径

摘 要：依法赋予设区市地方立法权是地方经济发展的必然要求，也是推进全面深化改革，提高地方依法治理水平的客观需求，具有极其深远的意义。但是，面对地方立法主体扩容带来的风险和挑战，必须完善设区市立法的体制机制，积极稳妥推进，以确保立法质量。

关键词：设区的市立法 法制统一 立法能力 立法民主

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-099-02

2013年11月12日，党的十八届三中全会提出要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量。”2014年10月23日，党的十八届四中全会明确要“依法赋予设区的市地方立法权。”2015年3月15日通过的《立法法》修订案对此予以法律上的确定。至此，我国地方立法主体全面扩容，全国所有的282个设区的市，包括广东东莞市和中山市，甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市4个不设区的市将享有地方立法权。虽然，学术界和实务界对设区的市行使立法权有种种担忧，例如，短时间内全面赋权，地方立法可能危及法制统一，加重部门利益立法化的倾向等。然而，伴随依法治国的全面推进，改革开放不断深化，地方立法权扩容具有重要的现实需求，深入研究如何积极稳妥地推进设区的市行使立法权便有了深远的意义。

一、设区市行使立法权的现实需求

立法体制作为上层建筑的组成部分是与经济、社会和改革发展相适应的。从建国到《立法法》修订前，对于设区的市是否享有立法权，经历了全面开花、全部取消、有区别地赋予三个阶段。新中国成立到1954年宪法颁布之前，旧法被彻底废除，而各地情况复杂多样，仅靠中央立法难以满足建立新秩序，维护人民政权的需要。所以，从省级到县级政权机关都有地方立法权。自然，所有的设区市都有地方立法权。从1954年到1979年地方立法权被全部取消，立法权高度集中以维护法制统一，保障计划经济体制的运行。1979年至立法法修订之前，为调动地方发展经济的积极性，地方立法主体逐步扩容，至《立法法》修订前，27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市先后取得了立法权，地方立法有力地推动了地方经济社会健康、有序地发展。时至今日，经济社会的发展和全面深化改革的推进对地方立法提出了新的要求，原有地方立法体制设计已不能满足实际需求，迫切需将地方立法权下放至所有的设区的市。

（一）平等地分配地方立法资源，为地方的发展提供法制保障

1984年以来，国务院之所以启动较大市的批准工作，是因为这些市的经济发展在全国处于领先水平，赋予其立法权让其因地制宜地采取措施，为经济社会发展创造良好的制度环境，也可为全国立法积累一些经验。近些年，中国经济快速发展，城镇化水平不断推进，许多城市在经济发展水平、人口数量等方面的综合实力已远远超过某些经国务院批准的较大的市，复杂、特殊的地方事务急需法律规制而囿于立法权的缺失难以解决。于是，便有了温州、广州、佛山等30多个市十多年来的“立法权争夺战”，但1994年至今，国务院再没有批准过一个较大的市，地方立法权分配的不平等与改革的不断推进形成鲜明的对比，阻碍了改革的进程。为解决地方事务，没有立法权的城市求助于省立法机关，试图通过“曲线立法”来解决实际需求。然而，受制于立法总量和立法能力的限制，终究不能满足。地方政府转而制定了大量的“红头文件”变相立法，以此来满足地方事务管理的需求。“红头文件”虽然一时管理所需，但是其制定缺乏完善的程序规定和严格的监督机制，导致一系列突破法律界限、违背法律原则的侵权行为的发生。而且，由于“红头文件”缺乏法律的强制执行力，其主观随意性和易变动性也制约地方各项改革措施的持续推行。而通过地方立法对地方城市管理及经济发展中的问题予以规定，将更有利于公民权利的维护，也更有利于为城市发展提供稳定的、具有强制执行力的制度保障。

（二）地方立法权主体扩容，发挥地方立法对改革的引导、推动、规范和保障作用

改革需“破”，变动性是其重要特征；法治需“立”，稳定性是其重要特征。历史唯物主义揭示存在决定意识，法律作为上层建筑的组成部分，是社会经济基础的反映，是服从于和服务于社会经济基础的。相对于改革来讲，法律或多或少地具有一定的滞后性。改革开放初期，面对我国立法现状和改革实际所需，在处理法治和改革关系时，一些人认为：法律很难引领改革，改革就需突破法律的禁区，法律应为改革让路，以破除法律的条框对改革的妨碍。在地方立法实践中，也往往是“先改革、后立法”，改革先行探索，取得一定的经验，经过概括总结后，通过立法对改革成果予以巩固。在国家制度构建的探索阶段，允许改革适当突破法律规定，是必要的、也是可行的。现如今，我国各项改革已经进入攻坚期和深水期，各方面的利益博弈更加激烈，没有立法的引领、推动，改革将难以顺利进行。缺乏前瞻性和稳定性的立法也将最终损害法治的权威。十八届四中全会提出“实现立法和决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。”设区的市是改革创新的主体，是开展全国性改革的引擎，处于改革创新的第一线，最了解改革的实际。设区市获得立法权可以及时对比较成熟的改革经验和行之有效的改革措施予以立法确认，以确保改革持续推行；对需先行先试的改革，可以在立法权限范围内通过地方立法规范，不允许以现行法律没有规定而拖延改革进程或随意突破法律红线，维护法治权威。而对于不适应改革的现行地方法规的规定，可及时地根据情况的变化修改和废止，避免过时的立法羁绊改革的进行。做到立法启动改革、实施改革、推动改革。在推动改革进入法治轨道同时，地方立法也可为全国统一立法积累经验，在改革中完善我国法治。

（三）设区市行使立法权有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

治理体系和治理能力现代化被誉为“第五个现代化”，其是“全面深化改革”和“全面推进依法治国”的总目标。民主化和法治化是治理体系和治理能力现代化的基本要求。与自上而下的管理不同，治理特别强调公众参与。相对于中央立法而言，设区市在立法过程中更易吸收民众参与，更好采纳民智、体现民意，增强法律规范的自觉执行力。另外，我国地域辽阔，各地经济、文化、社会发展水平不平衡，存在差距，仅靠中央立法难以解决复杂、多样的地方事务。唯有赋予所有设区市以地方立法权，让地方根据地方的实际情况和需求进行有特色的立法，才能满足地方依法治理的需求、提高地方依法治理的能力。社会转型期也是社会矛盾的高发期，惯用的人治手段不仅不能从根本上解决矛盾，反而让新的矛盾不断产生。法治实力不仅是国家的软实力，更是国家的硬实力和巧实力。运用法律规范能解决社会矛盾能够提高社会治理的效率，是解决矛盾冲突的最高境界。这即需要全国统一的立法，更需要具有特色的地方立法。

二、积极稳妥地推进设区市行使立法权

（一）重视提高立法能力，建立高素质的立法工作者队伍

《立法法》虽然是全面赋权，但是，对于设区市的立法权，并不是一次性地全部放开，而是由省级的人大常委会在综合考虑本辖区的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，分批分期地放开。人口、面积并不是决定是否放权的决定因素，伴随经济发展，立法需求可以说也是普遍存在。所以，立法能力就成为获得立法权的决定因素，也是保证地方立法质量的关键。面对地方立法能力比较薄弱的现状，应当尽快建立一支高素质的立法工作者队伍。首先，编制部门积极配合，在人大和人大常委会设立专门的立法工作机构，市人大立法委员会的编制设置应不少于7人，其中具有法律专业背景的人员不少于50%。提高具有法律专业知识人大代表及委员的比例。财政部门应当建立相应的经费保障机制。其次，借智立法，成立立法专家咨询库，吸引具有较高法律素养和丰富实践经验的专业人才参与立法。最后，加强对现有立法人员的培训，特别是省立法机关已在地方立法方面积累了很多经验，省人大常委会可以联合立法基地、高等院校加强对市级立法人员的培训和指导。

（二）坚持不抵触、有特色、可操作原则，在满足地方立法需求同时，自觉维护法制统一

第一，我国是统一而多层次的立法体制，从中央到地方，不同层级的立法机关掌握着不同立法权限，而且，有着严格的层次效力。所以，设区的市立法坚决不能触及“法律保留”事项，只能在《立法法》规定的范围内，对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等进行立法，“等”是等内，不允许作扩张解释，绝对不能超越《立法法》设定的“红线”进行越权立法。与此同时，设区市立法不能与宪法、法律等上位法的具体规定、精神、原则相抵触，批准、备案部门也应当适应实际需求加强自身队伍和能力建设，加强对地方立法质量的监督，构筑法制统一的坚实防线。第二，地方立法主体扩容是为满足地方事务管理的实际需求。所以，设区市立法应着眼于地方实际，对国家没有或不宜通过国家立法解决的事项，开展有特色地、有针对性的立法，不能仅仅是中央立法的照抄照搬，也不能为立法而立法，搞地方“立法秀”。第三，设区市的立法应当以规范为主体，以原则为补充，对假定条件、行为模式、法律后果的规定尽量地具体明确，增强其可操作性。

（三）以科学立法、民主立法为重要方法提高设区市立法的质量

科学、民主的立法方法可以确保立法质量的提高，有效减少部门利益立法化的倾向，突出强化立法对公民权利的确认及保护。设区市立法机关应当建立人大主导立法的体制机制，增加人大及常委会自行起草法案的比例，对具有综合性、全局性、基础性的立法项目，只能由人大和常委会起草，强化人大代表对立法全过程的参与和监督。可以探索建立公民联名起草法案的渠道和机制，通过召开听证会、论证会、专家座谈会，网络公开征求意见等方式，让更多的公民参与立法，在立法过程中对立法涉及的焦点、难点、争议进行沟通，展开博弈。同时，政府有关部门处于社会实践的第一线，具有丰富的实践经验，人大组织、部门配合，发挥各方优势，增强地方立法的可实施性。建立规范化的立法后评估机制，明确评估内容、评估主体、评估程序，确保立法质量。

参考文献：

[1] 阿计.地方立法权扩容：放与限的博弈.公民导刊，2014（11）

[2] 焦洪昌，马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化.中共中央党校学报

（作者单位：中共焦作市委党校法律法规教研部 河南焦作 454150）

（作者简介：杜娟娟，中共焦作市委党校法律法规教研部讲师。）

（责编：贾伟）