竞争政策与产业政策关系协调研究

2016-09-10曹博

经济师 2016年2期

摘要：竞争政策与产业政策的关系，本质是市场和政府的关系。市场在资源配置中起决定性作用必然要求确立竞争政策在经济政策中的基础性地位。借鉴国外的经验，结合我国市场化改革的实际，未来应当在竞争政策的框架下考虑产业政策。具体而言，两种公共政策的关系主要可以通过统一、独立的反垄断执法机构具体落实反垄断法的适用豁免制度，以及产业政策立法与执法前的协商制度来协调。

关键词：竞争政策产业政策反垄断法

中图分类号：D922.29 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-035-03

竞争政策与产业政策是我国经济领域的两大类公共政策。两者的关系最终涉及政府与市场的关系与定位。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”而且明确表示将大幅度减少政府对资源的直接配置，进一步发挥市场竞争和市场价格在有效配置社会资源中的作用，更加尊重市场规则。所以，确立竞争政策在公共政策中的优先地位，必然是我国经济政策的调整方向。

一、竞争政策与产业政策的一般关系

（一）产业政策和竞争政策的概念界定

产业政策是指政府为实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策以及其他对产业发展有重大影响的法规和政策{1}。现实中，我国产业政策的侧重点在于政府有形之手对产业结构的调节。产业政策可以分为选择性产业政策与功能性产业政策。选择性产业政策是指政府为实现经济赶超的目标，而对特定产业进行保护和支持的政策。选择性产业政策强调政府配置社会资源，因此，常常会挤压甚至代替市场正常发挥作用。功能性产业政策，是指为弥补市场缺陷，政府通过研发补贴、人力资本投资等形式提高产业竞争力的政策。功能性产业政策没有特定的产业指向，是与市场公平竞争秩序基本相容的产业政策。

竞争政策有广义、狭义之分，狭义的竞争政策，主要是《反垄断法》及其配套法规和政策{2}。它主要规范垄断协议行为、滥用市场支配地位行为、经营者集中和行政垄断行为。广义的竞争政策涵盖了为维持和发展市场竞争机制所采取的各种公共措施，包括产权改革政策、垄断行业管制政策、政府补贴政策、贸易自由化政策等{3}。竞争政策是一般性的经济政策，它保护的是市场竞争机制，维护市场竞争秩序。在实行市场经济的国家，竞争政策是基本经济政策{4}。

（二）竞争政策与产业政策的一般关系

1.竞争政策与产业政策的相容性。首先，产业政策与竞争政策都是国家公共经济政策，两者最终目标就是要提高社会资源配置效率，实现经济运行协调、稳定与发展等社会公共利益{5}。政策的理论基础都是为了弥补“市场失灵”。此外，产业政策与竞争政策在特定情况下，有一定的互补性。比如，产业组织政策通过规范企业的市场行为和控制市场结构，实现产业的有效竞争。在这一点上，产业政策与竞争政策是一致的、交叉的。其次，一般来说产业政策主张扩大企业规模，鼓励产业集中，追求规模效益。而竞争政策虽然反对有市场支配地位企业滥用其支配地位的限制竞争行为，但并不反对企业市场支配地位本身。也就是说，它并不否定，也不可能否定规模经济，它不反对在竞争过程中逐渐成长起来的大企业，因此，在规模经济与市场竞争相协调的“有效竞争“状态下，两种政策可能实现协调{6}。

2.竞争政策与产业政策的冲突。产业政策，尤其是选择性产业政策与竞争政策之间存在矛盾和冲突。首先，政策的目标和出发点不同。竞争政策，尤其是其核心《反垄断法》是为了修正近代民法所维护的形式上的合同自由以及因此而导致的限制合同自由与营业自由的结果，而通过保护市场竞争自由，以保障参与市场交易活动的经营者的实质合同自由和营业自由{7}。政府实施竞争政策的目的是，反对由来自政治和经济领域权力而产生的各种垄断和限制竞争行为，以维护自由、公平市场竞争秩序，保障市场正常运作，合理配置社会资源。而产业政策，尤其是选择性的产业政策目的常常是实现国家的赶超经济战略。它试图依托政府产业政策直接干预市场，依靠后发优势，使本国产业结构趋近于现代国家的产业结构。

其次，社会资源配置的方式不同。竞争政策中政府对市场的干预是一种适应性干预，是体现市场规律的干预，目的是让市场正常发挥作用，本质是通过市场配置社会资源。它几乎适用于所有的经济领域，是基础性的经济政策。而产业政策往往是政府计划对市场的替代，是政府对特定行业和地区的直接促进、扶持或者限制，本质上是政府行政权力进行的社会资源配置。

再次，竞争政策更多体现竞争和自由，产业政策更多体现政府的计划和偏好，作用范围往往彼此消长。竞争政策最早产生于美国，它是由下往上，是基层人民争取经济自由、经济民主，反对垄断的产物。美国把竞争政策的核心反托拉斯法，称为“自由企业的大宪章”。产业政策产生于日本，作用方向是由上往下，它往往有意无意地限制了民间的经济竞争和自由。产业政策向每个行业和地区政策倾斜的做法，对其他行业和地区构成一定程度的不公平竞争，而且产业政策往往伴随着鼓励产业内的垄断协议等限制竞争行为。在一些情况下，两者表现为上述的互补相容的关系。但更多情况下，竞争政策和选择性产业政策是此消彼长的关系，即竞争政策的作用范围大，则产业政策的作用范围就小，反之亦然。

二、我国竞争政策与产业政策实施中的问题

（一）产业政策实施中的问题

自1986年我国“七五”计划正式提出“产业政策”的概念以来，利用发达国家在产业的发展中的经验和教训，借助后发优势，我国实施了一系列产业政策，在推动产业结构调整方面，取得了一定的成绩。目前产业政策仍然在我国经济政策中占有主导地位。但是，我国市场经济改革已经进入新阶段，产业政策仍然在经济政策领域占重要地位，就带来许多问题。

1.导致市场扭曲，产能过剩，而且抑制创新。我国目前实施的选择性产业政策在很大程度上是计划经济的遗留物，它往往表现为政府对市场的直接替代，破坏正常的市场运行，同时也抑制创新。譬如，实践中，一些地方政府为招商引资，对部分行业项目提供土地、财税等优惠政策，结果严重扰乱了市场价格，扭曲了市场供求，造成社会资源的误配，行业产能过剩，也达不到调整产业结构的目的。而且这种产业政策还使企业将过多的注意力放在争夺政府资源上，从而忽视了创新。

2.受困信息问题。产业政策预设一个全知全能的设计者，它要求政策制定者对市场需求、消费者偏好等信息有着充分的掌握，但由于信息分散及信息的不对称性，政策制定者不可能及时、充分地掌握重要的市场需求信息，也就是说，全知全能者是不存在的。为此，类似的产业政策很难保证可行性。实践也证明，我国的许多产业政策是不成功的。例如，我国汽车行业长期执行向大厂倾斜的产业政策，而现在在市场最有竞争力的汽车企业，却是当年无法受产业政策支持，甚至受产业政策限制的小型民营企业{8}。

3.行政垄断问题。行政垄断是政府及其授权的机构，滥用行政权力限制市场竞争的行为。行政垄断包括行业垄断和地方垄断。行政垄断可能是具体行政行为，也可能是抽象行政行为。《反垄断法》37条规定，“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”实际中，中央和地方各级政府的选择性产业政策往往构成了对其他经营者的竞争限制，从而构成了行政垄断形成及维持的一个重要基础。

（二）竞争政策实施中的问题

2007年颁布的《反垄断法》第九条规定，国务院设立反垄断委员会，研究拟订有关竞争政策，第一次在法律上明确提出了“竞争政策”的概念。从近几年反垄断法实施的情况来看，主要碰到以下难题{9}。

第一，缺乏一个统一、权威、独立的反垄断执法机构。反垄断执法的对象，一般都是有市场支配地位的企业（包括大型国有企业），而行政垄断主体又是政府，因此，统一、权威、独立的反垄断执法机构是行政执法的保证。而按现行《反垄断法》规定，实践中，真正的行政执法机构分别是，国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局、国家发改委价格监督检查与反垄断局和商务部反垄断局。这些执法机构均隶属国务院部委，级别低，权威小、独立性差。很难满足反垄断执法的实际需要。

第二，行政垄断处理难度大，案件少。反垄断法实施以来，针对各类企业的限制竞争性为，执法机构处理了不少典型案件。可与对企业的垄断行为执法形成鲜明对照的是，尽管我国反垄断法禁止政府滥用行政权力限制竞争，由于政府介入经济较深，实际中行政垄断行为很多，但这方面处理的案件却极少。

三、日本、欧盟的竞争政策与产业政策

（一）日本

1947年美国主导日本颁布了反垄断法，成立公平交易委员会。但美国结束对日本的占领状态后，从1952年到1977年，日本政府不断强化产业政策，弱化竞争政策。采取的具体措施有：政府通过行政指导协调企业达成垄断协议；制定相关法律引入反垄断法除外适用制度，鼓励企业联合合并；通过修订反垄断法放松对垄断行为的规制，大力实施产业政策

随着经济的发展，日本逐步意识到竞争政策的重要性。从1977年开始，日本不断强化竞争政策，相应弱化产业政策。为了转型为以内需为主导的经济，政府开始逐步放松管制，引入竞争，修订反垄断法，采取的主要措施有：大量废除适用除外制度；不断强化公平交易委员会职责；逐步弱化产业政策的作用。从上世纪90年代开始，日本产业政策的作用范围只限于确立经济发展规划和对全局性基础性问题的统筹与引导，尽量避免政府直接干预市场运行，从而使经济运行从“官主导”变为“民自律”{10}。

日本为确保竞争政策的基础作用，其竞争政策与产业政策协调的主要方式有：（1）明确反垄断法的普遍适用，取消反垄断法适用除外制度。日本目前取消了绝大多数的反垄断法适用除外制度。除非有法律规定，行业不能排除反垄断法的适用。（2）建立经济政策事前协商机制。在制定或修订有关法律和政令时，如可能有排除和限制市场竞争的内容，其主管部门应当与公平交易委员会相协调，确保竞争政策的主导地位。（3）反垄断执法机构研究发布竞争评估报告。执法机构根据最新社会经济形势的变化，对相关领域的竞争状况进行评估。

（二）欧盟

欧盟的产业政策主要表现为国家援助控制制度。国家援助是指欧盟成员国及各级行政机关通过财政投资、低息贷款、优惠地价等各种形式，利用国家公共资源对企业或者产品生产给予补贴的行为{11}。首先，欧盟原则禁止国家援助行为。《欧盟运行条约》第107（1）条规定，“由欧盟任一成员国提供或者通过任何形式的国家资源，以任何方式对某些特定企业或特定产品的生产给予补贴，从而破坏竞争或者给竞争带来威胁，并因此影响成员国之间的贸易，均被视为与共同体市场不符。”其次，欧盟将国家援助行为严格控制在市场失灵的领域，可以给予国家援助的有两种情形：一是自动许可的情形，包括向消费者提供的无差别社会援助和为补偿自然灾害或者意外事件损害而进行的援助。二是需要由欧盟进行审查的情形。包括：针对贫困地区的援助、为推动符合欧洲共同经济利益重要项目实施或防止成员国经济严重动荡而实施的补贴、为发展特定经济活动或特定经济区域而实施的补贴，以及保护文化遗迹的补贴。再次，欧盟由竞争总司对国家援助行为进行审查。所有的国家援助措施均需向欧盟委员会提前申报，由后者对该项援助是否有助于实现欧盟利益、援助措施设计是否适当、援助措施破坏竞争的效应等进行评估，并作出是否允许援助的决定。

显然，在现代市场经济条件下，竞争政策处于主导地位，产业政策是在竞争政策的框架下发挥辅助的作用。

四、我国竞争政策与产业政策的协调

（一）确立竞争政策的基础地位

市场经济本质上是竞争经济，市场通过竞争形成的价格调节市场供求关系，配置社会资源。维护自由公平的竞争秩序，就是维护良性的市场秩序。因此，市场经济必然要求竞争政策居于基础和优先的地位，产业政策的设计及实施应当在竞争政策所确定的框架内进行。

（二）为保障竞争政策的有效实施，应当将三个反垄断行政执法机构整合为一个统一、独立、专业的执法机构。

反垄断法是竞争政策的法律形式，是实施竞争政策的直接载体。一定意义上说，反垄断法的实施也是与产业政策等经济政策相互碰撞和相互协调的过程。目前的三足鼎立的反垄断法执法机构，具体执法的反垄断司、局，缺乏独立性，而且这些机构之间还不可避免地存在各种矛盾或者管辖权的冲突，执法成本必然过高，为提高反垄断法实施的效率，国家应当尽快整合商务部、发改委、工商总局三家的反垄断执法权，可以考虑建立直属国务院反垄断局，也可以考虑将国务院反垄断委员会，充实、改造为反垄断执法机关，强化其专业性，增强其反行政垄断的功能。

（三）通过适用豁免制度进行协调

豁免制度是各国实现竞争政策与产业政策协调的基本方式{12}。各国反垄断法都规定了不同范围的豁免制度。豁免指的是对于违反竞争政策的行为，由于其符合反垄断法规定的免责条件，因而反垄断法对其不予禁止。我国《反垄断法》第15条规定了垄断协议的豁免、第27和28条规定了经营者集中审查的豁免，为政府实施产业政策预留了空间。当然，法律对经营者赋予的证明责任（行为对市场竞争的影响，消费者能够分享利益等），使产业政策考虑的空间有所限制，产业政策的实施应该止步于“未严重影响市场竞争”的门槛之外。

（四）事前协商制度

在竞争政策处于优先政策地位的情形下，为了预防政策可能出现的冲突，保证两者的协调，借鉴国外经验，我国应当建立产业政策与竞争政策进行协调的事前协商制度，事前协商可以在产业政策制定时或者执行前进行。

[本文是2013年江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目：“转变经济发展方式视角下的经济法学体系问题研究”（项目号：2013SJB820020）的阶段性成果。]

注释：

{1}石俊华.日本产业政策与竞争政策的关系及其对中国的启示.经济研究，2008（3）

{2}王先林.对近期我国反垄断执法的观察和思考.中国工商报，2014.10.15

{3}俆士英.反垄断法实施面临功能性挑战——兼论竞争政策与产业政策的协调竞争.政策研究，2015（7）

{4}许昆林.逐步确立竞争政策的基础性地位.价格理论与实践，2013（10）

{5}刘桂清.反垄断法中的产业政策与竞争政策.北京大学出版社，2010年版，第5页

{6}于良春，张伟.产业政策与竞争政策的关系与协调问题研究.中国物价，2013（9）

{7}黄铭杰.公平交易法之理论与实际——不同意见书.学林文化事业有限公司，2002年版，第5-6页

{8}许小年.自由与市场经济.上海三联书店，2009年版，第35页