“十三五”时期中国产业发展新动向

2016-09-10赵昌文

财经问题研究 2016年3期

赵昌文

摘要：“十三五”时期中国经济发展进入新常态，一方面要与发达国家抢占新一轮经济发展制高点，另一方面要与发展中国家在新兴市场展开竞争，产业发展亟需寻找新的增长点。在新一轮产业革命和技术革命的背景下，如何实现产业转型升级，尤其是利用信息技术和互联网技术，更好地提升中国制造业的质量、水平和竞争力是亟待解决的问题。对此，应加快构建“产业新体系”，发挥传统产业与新兴产业的联动作用，促进服务业与制造业的深度融合，积极发展战略性新兴产业。同时，充分发挥市场的主导作用、企业的主体作用和政府的促进作用，处理好政府职责与产业特征相匹配、公共政策与市场机制相结合、财政政策与金融政策相补充，以及产业政策与创新政策相适应等问题。

关键词：“十三五”时期；产业革命；“产业新体系”；产业政策

中图分类号：F402；F201 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2016）03002708

“十二五”时期，中国经济由过去三十多年的高速发展步入中高速的发展阶段，发展模式也开始有了新的转变，经济发展整体上进入新常态。认识新常态、适应新常态、引领新常态，是“十三五”时期中国经济发展的大逻辑，如何在新常态约束条件下保持经济增长则是“十三五”时期需要面临的关键问题。“十三五”规划和产业政策的制定应当充分考虑当前中国经济的发展阶段和全球正在进入新一轮产业革命的大背景。在改革开放初期，中国与国际技术、经济前沿的差距非常大，在制定产业政策和产业规划时，可以依靠后发优势，借鉴国际经验，技术信息、市场信息相对充分。但是，在经济发展整体进入到中高收入国家行列、工业化进入到后期阶段，以及在新一轮产业革命的背景下，信息的不充分性为产业政策的制定增加了难度。新一轮产业革命的标志是新业态、新产品、新技术和新商业模式，这些特征成为产业发展中具有不确定性的外部条件。基于此，“十三五”时期，中国的产业发展要适应全球产业变革和技术创新的方向，立足现有产业基础和比较优势，实现产业结构的优化升级，实现关键技术和共性技术瓶颈的突破，实现从价值链中低端向中高端的转移，实现国际竞争力的全面提升，为“十三五”时期经济社会高效、包容和可持续发展提供强大的动力。

一、全球新一轮产业革命的孕育与影响

对“十三五”时期中国产业发展新动向的分析，首先需要对新一轮产业革命进行清晰的判断。当前，人们对新一轮产业革命的认识和描述还处于探索阶段。里夫金[1]认为，新一轮产业革命是互联网与可再生能源的结合。Markillie[2]提出，新一轮产业革命的重要特征是数字化、智能化制造。Marsh[3]提出，新工业革命的重要特点是大规模制造的终结，个性化制造的兴起。安德森[4]认为，新工业革命的重要特征是数字化制造使得人成为创客，能够利用互联网将自己的各种创意转变为实际产品。布莱恩约弗森和麦卡菲[5]认为，人类将进入第二次机器革命时代，其特征是随着数字化技术的进步，数不胜数的智慧机器和数十亿互联互通的智慧大脑结合在一起，将彻底颠覆之前的世界。德国产业界则提出了“工业4.0”计划，强调信息网络世界与物理世界的结合将引发第四次工业革命。

以上的认识和描述既有共同性，又强调了不同的视角或层面，甚至涉及到了不同的名词。其中，我们认为，最重要的概念有三个，即：科学革命、技术革命和产业革命。一般认为，科技革命是产业革命的前提，而科技革命是科学革命和技术革命的合称。科学革命指的是科学理论、方法和知识等方面的巨大进步，是技术革命的准备和先导；技术革命是技术形态、范式、方法和工具等方面的深刻变革，是科学革命的结果和基础；产业革命建立在产业结构、产业组织变革的基础上，主要取决于技术革命是否会导致产生一系列新发明、新产品、新模式、新业态和新行业。科学革命是技术革命的准备和先导，技术革命是产业革命的直接诱因。新一轮科技和产业革命的核心是现代信息技术与制造业的深度融合，并将带动整个产业形态、制造模式和组织方式等的深刻变革。

（一）新一轮产业革命

新一轮产业革命的内涵可以形象地概括为“一主多翼”。所谓“一主”，是指数字化、网络化和智能化技术的创新发展和广泛深度应用。所谓“多翼”，是指能源技术、材料技术和生物技术的创新发展、融合交叉及应用。“一主多翼”的产业革命带来了包括生产方式、分工方式、商业模式和产业组织方式的深刻变革。从生产方式看，新一轮产业革命将使制造业呈现出数字化、网络化、智能化、个性化、本地化和绿色化等特征。从分工方式看，将呈现出专业化、制造业服务化、产品链一体化和产业链分工细化等特征，特别是数字技术推动大数据产业的发展，改变了传统产业链、价值链对分工的限制，不仅进一步降低了信息不对称程度，而且其特有的“信息及时性”前所未有地降低了交易成本[6]。从商业模式看，将从传统工业时代以大规模、标准化生产为中心转向以消费者需求为中心，从以产品为中心转向以服务为中心。产品和服务的开发应用速度空前加快，如个人电脑将市场渗透率从10%扩大到40%用了大约15年，互联网用了5年，智能手机只用不到3年的时间[7]。从产业组织方式看，将出现网络化、平台化和扁平化的特征。借助工业互联网，产业组织方式将展开三方面的互联：一是上下游企业之间的垂直互联，二是一定范围内企业之间的水平互联，三是生产者与消费者之间端到端的互联。

新一轮产业革命的核心是信息技术、互联网技术的发展，及其对能源领域、材料领域和生物科技领域的渗透。当前，国家之间的竞争在很大程度上也取决于如何在新一轮产业革命的机遇下促进信息技术和互联网技术的发展，以及在对其他产业渗透的竞争中取得优势。信息技术的发展已经进入稳步爬升的扩展期，信息网络技术深度应用模式逐步形成[8]。新一代信息技术加快发展，正在向实质生产高峰期过渡，信息网络技术将广泛深度地渗透到实体经济中。信息技术与传统产业相结合，会形成新的产业模式，例如，智能制造、智能交通和物联网等。

判断是否发生产业革命主要有三个标准：第一，是否大幅度提高了生产效率，引发生产方式的革命，甚至导致新业态的大量出现；第二，是否对社会发展和人民生活产生深刻而长远的影响；第三，是否出现了标志性的通用技术及其对产业的渗透。

“十二五”时期，中国在多个领域已经取得突破性进展。能源技术领域，风力发电、太阳能发电、智能电网和能源互联网等进入规模应用阶段，电动汽车等已经开始突破市场化初期瓶颈、进入快速发展阶段。材料技术领域，在开发新型功能材料、高性能结构材料和先进复合材料方面取得显著进展。生物技术领域，在基因技术、干细胞组织工程技术和快速测量技术等基础技术领域取得重大突破，并在生物育种、生物医药和生命健康领域不断得到应用。“十三五”时期，如何继续延续新兴产业的良好发展势头，抓住新一轮产业革命的历史机遇，是中国产业发展的核心问题。

（二）新一轮产业革命对国家竞争力的影响

信息技术和互联网技术的发展及对其他产业的渗透，在未来相当长的一段时期内将决定着一个国家的竞争力。在此过程中，发达国家凭借资本和技术优势，以及在全球产业分工体系中处于价值链高端和系统集成者的位势，国家竞争力将得到大幅提升，并对发展中国家产生巨大挤压。对发展中国家而言，在新一轮产业革命中首先要面临传统竞争优势逐渐消失的压力。生产方式数字化、网络化和智能化的变革将使发展中国家的要素成本优势进一步削弱。根据波士顿咨询公司的报告预测，到2020年，美国在中国制造的出口产品可能会有30%改在美国国内生产。新一轮产业革命还将带来国际产业结构的深刻调整，传统产业改造升级加速，新兴产业加快兴起。欧美等国家在金融危机后提出的“再工业化”、“重返制造业”战略，正是利用新技术对传统产业的改造升级，结合本国的核心技术优势，重新构建工业体系，争夺新产业结构的优先话语权。从实践中看，发达国家纷纷将发展重点集结在新兴技术领域[9]，对新兴产业进行重点支持（如表1所示）。根据麦肯锡的报告，到2025年移动互联网、高级机器人、无人驾驶汽车、下一代基因组学、能源存储、3D打印、新材料、先进油气勘探和开采技术、可再生能源等颠覆性技术有望对全球经济产生14—33万亿美元的影响。

由此可见，虽然少数发展中国家过去依赖要素成本优势已经在工业化进程中取得了长足的进步，甚至成功地实现了追赶，人均GDP水平不断提高，部分国家进入到了中高收入甚至高收入国家的行列。但是，新一轮产业革命使得绝大多数新兴经济体在赶超发展的道路上遇到了前所未有的压力，当然，也会有“弯道超车”的机会。从中国的情况看，改革开放三十多年的发展史，其实也就是工业化不断推进的历史。发达国家约在50年前、100年前甚至200年前就开始推进工业化，而中国的工业化进程才只有短短的三十多年。中国抓住了全球自由贸易、技术进步和产业转移的历史机遇，利用比较优势成功地实现了“加速发展”。最近，有一种观点认为，中国可能是最后一个依靠工业化从贫困走向富裕的国家，即在低成本的劳动力和要素价格优势的基础上逐渐从价值链的低端向中高端转移，尽管这个过程还没有完成，仍然任重而道远，但是，在新一轮产业革命中，中国的优势要远远大于其他发展中国家，包括印度等尚未开始大规模工业化的国家。这些国家虽然也有低成本劳动力和人口红利，但因为这些国家所处的工业化时代和中国不一样，低成本和人口红利的优势将不再那么明显，而与此同时，已经完成工业化的国家其竞争力反而会更强。中国现在的情况介乎于两者之间，一方面低成本劳动力、低要素价格的优势在衰减，另一方面高端制造业、服务业的竞争优势还没有形成。在未来中国产业的发展中，机遇和挑战并存。

二、构建“产业新体系”应对新一轮全球竞争

“十三五”时期，实体经济部门特别是制造业部门需探索如何在新常态下实现更好发展的同时提升国际竞争力。当前，中国制造业面临着前所未有的机遇和挑战。在新一轮产业革命和技术进步的浪潮中，如何抓住机遇，实现产业转型升级，尤其是利用信息技术和互联网技术，提升中国制造业的发展质量、水平和竞争力是中国制造业亟待突破的问题。《中国制造2025》的目标是在未来10—20年左右的时期内，实现中国制造业的进一步发展和提升。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》更是明确地提出了构建“产业新体系”的任务。加快构建“产业新体系”作为“十三五”规划的重要内容，是保持经济中高速增长、实现产业迈向中高端水平的迫切需要，是主动应对新一轮国际产业竞争的战略选择，是实现中华民族伟大复兴的重大举措[10]。

（一）“产业新体系”的内涵

“产业新体系”这一概念可以追溯到十七大提出的“现代产业体系”。十七大报告中提出，“发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力”[11]。“产业新体系”是中国语境下的专有概念，如果把“产业新体系”作为一个目标，从理论上可以表述为：能够适应新一轮全球产业革命和技术进步，充分发挥现阶段中国的比较优势，结构合理、层次明确，具有较强国际竞争力的现代产业体系。“新”是相对而言，在“十三五”时期，要把产业革命这一大背景作为既定环境。“产业新体系”的概念着重强调技术进步，是因为产业革命这一概念所涵盖的范围太大，需要构建能够与中国所处工业化阶段相适应的产业体系。更加重要的是，这样一个产业体系必须建立在能够充分发挥现阶段中国比较优势的基础上。即要有追求、高目标，但也不能好高骛远。对此，邓小平同志曾有过如下论述，“我赞成劲可鼓不可泄。但是要强调一点，我们需要的是鼓实劲，不是鼓虚劲”。在未来的五年中，中国低成本优势将会越来越衰减，如果新的竞争优势不能迅速建立，那么在全球视角下获得国际竞争力的产业发展目标将会难以实现。

（二）“产业新体系”与产业结构调整

“十三五”时期，通过构建“产业新体系”，继续推动中国的工业化进程，其中，首要任务是要调整产业结构，尤其要处理好制造业与服务业的关系。2014年，中国第三产业增加值占GDP的比重达到48.1%，比2013年提高1.2个百分点，比第二产业比重高5.4个百分点，这是继2012年以来第三产业比重连续第三年超过第二产业。根据陈佳贵等[12]的《中国工业化进程报告（1995—2010）》所采用的标准，中国目前大致处于整体上刚刚进入工业化后期的阶段。

从国际经验看，人均GDP在1万国际元（1990年不变价）左右时，第二产业比重处于开始下降的阶段（如表2所示），工业化后期一般需经过十年左右的时间。中国2014年人均GDP已经超过1万国际元，2012年第二产业首次低于服务业，如果再算上十年，那么到2025年前后就会进入后工业化阶段。这与十八大提出的，到2020年中国要基本实现工业化的目标是基本一致的。

在工业化推进过程中，各行业比重达到峰值的先后顺序与技术和资金密集度相关。以纺织业、食品工业等为代表的劳动和资源密集型产业占制造业比重回落时点最早，人均GDP大致在8000—9000国际元时就要回落。以钢铁行业为代表的资本密集型重化工业比重达到峰值时所对应的人均GDP大约在11000国际元。以金属制品、电器制造和交通运输设备制造等为代表的资本和技术密集型产业占制造业比重持续上升，大约在人均GDP达到15000国际元时趋于稳定，且没有明显回落。不管是大国还是小国，虽然会有一些特殊性，但背后的经济规律是一致的。这就充分说明，中国在构建“产业新体系”的进程中，必须正视工业化阶段，在此基础上考虑新的产业发展战略。

中国工业化进入到后期与中国经济发展进入新常态在时间点上是基本一致的。因此，“十三五”时期，在继续推进工业化的进程中，需要处理好制造业与服务业之间的关系。2015年，服务业增加值占比估计会超过52%。工业化进入后期之后，工业对国家经济增长的拉动力将减弱，实际上意味着传统的投资驱动模式已经难以为继。中国经济进入新常态所需应对的已经不是简单的投资需求缺口问题，而是工业化发展阶段的问题。当然，中国工业化进入后期是就整体而论，而作为一个大经济体，地区之间发展不平衡的问题非常突出，东部沿海地区与中西部地区之间在发展阶段上也有显著的差距。由此看来，产业结构调整既不能像过去一样，一味地强调工业、制造业的重要性，也不能简单地认为，工业、制造业就不再重要了。正确的态度应该是顺应工业化进入后期阶段的事实，改变过去规模扩张的战略，努力提升工业、制造业部门的技术水平、质量效益和产业竞争力。此外，也要注意到，在新一轮产业革命方兴未艾的背景下，工业化的一个显著特点是制造业和服务业的融合，发展现代服务业是处理好制造业与服务业关系的重要途径。

（三）构建新型制造业体系

构建“产业新体系”需以制造业为中心建立关联网络，辐射其他产业。金融危机以后，制造业再次成为各国竞争的焦点，一些欧美发达国家在总结和反思金融危机的教训后，纷纷实施“再工业化”和“制造业回归”战略，部分高端制造业出现“逆转移”，给中国相对先进的制造业在技术进步与产品出口等方面带来新挑战，制造业向价值链高端提升的难度加大。此外，印度、越南等工业化水平较低的发展中国家开始以更低的成本优势加速推进工业化。中国制造业处在一个“中间位置”，面临发达国家与发展中国家的前后夹击，一方面要千方百计维护好既有的竞争优势，另一方面要努力形成以技术创新为核心能力的竞争新优势。

“十三五”时期，制造业发展将面临趋势性和转折性变化，要求中国制造业必须实现从传统生产方式向现代生产方式的转变，增强对全球产业链、创新链和需求链的整合能力。近年来，中国制造业竞争力水平有很大提升，2012年，在全球制造业产值中所占比重上升到19.8%，超过美国（19.4%）成为世界制造业第一大国；2013年，装备制造业产值规模突破20万亿元，是2008年的2.2倍，年均增长17.5%，占全球装备制造业的比重超过1/3，居世界首位。当前，中国制造业主要有两大发展趋势：一是制造业对GDP的贡献将进一步下滑，增速总体持续放缓的趋势很难改变。二是制造业内部不断分化，劳动密集型产业和资源密集型重化工业比重将不断下降，而资本和技术密集型产业比重将持续上升。为应对新形势，“十三五”时期，中国制造业转型升级的基本方向是从主要依靠低成本要素的发展模式向主要依靠创新和知识资本等高级要素的发展模式转型。

1.发挥传统产业与新兴产业的联动作用

通过适应信息化、智能化和网络化的技术发展方向，加快工业化和信息化的深度融合，着力推动传统制造业部门的改造和战略性新兴产业发展。中国大量的制造业部门是传统工业部门，设备更新、改造和技术创新的空间很大，这也是制造业部门转型升级的主战场。新技术变革引领下的产业革命并不意味着新兴产业与传统产业的完全分离与排斥，很多新兴产业都不是从一个完全新的、空白的领域中产生的，在传统产业领域中孕育着巨大的新兴产业机会，构建“产业新体系”不能把传统产业的改造和新兴产业对立起来。中国发展“产业新体系”的路径和目标与发达国家不完全相同，更需要关注解决产业结构的升级问题，因而尤其需要发挥传统产业与新兴产业的联动作用。目前，中国制造业总体上仍然处于全球价值链的中低端，虽然生产了占全球30%的商品，却只能得到其价值的1/6，制造业的增加值一直低于世界平均水平。其中，最主要的问题是中国制造业缺乏竞争力持续提升的基础能力，主要表现为：一是缺乏核心技术和关键技术；二是产业共性技术的供给存在“制度空洞”；三是中国制造业传统竞争优势在不断削弱的同时，新的竞争优势还没有确立。所以，发挥传统产业与新兴产业的联动作用，有利于新技术在传统产业中的运用和渗透，帮助传统产业突破技术瓶颈，在充分利用中国大市场优势的条件下，最终培育出能够适应全球竞争环境的高端制造业和新兴产业。

2.促进服务业与制造业的融合

制造业与服务业的融合进一步加深、制造过程就是服务过程这一理念的转变已经成为当前新一轮产业革命的一个重要特点。为提高制造业部门的附加值和竞争力，需要将服务业与制造业融合，延伸制造业的产业链和价值链。制造业和服务业的创新联动，可以更好地优化制造业生产过程，改善制造业的商业模式，降低制造业的成本水平。无论是德国的“工业4.0”还是《中国制造2025》，其核心都是要解决制造业的转型升级问题。中国经济转型的根本不单单是提高服务业的比重，关键是要把制造业从价值链的中低端提升到中高端，因为只有制造业实现了中高端的发展，服务业才能有更好的发展，最终国家经济转型才可能成功。在未来一段时期内，包括德国“工业4.0”在内的全球制造业的发展战略可能会对整个世界制造业的格局带来新变化。中国在关注制造业尖端技术领域的同时，也需要重视制造业基础技术和通用技术领域。发达国家的制造业，有非常扎实的基础和丰富经验，但即便是德国也并非是所有的制造业都达到4.0标准，而中国制造业尤其需要面对多层次的问题，制造业大多数仍处于2.0标准，少数达到3.0标准，达到4.0标准的微乎其微。因此，需要把国际上好的理念、经验和中国制造业的实践结合起来，使制造业部门有更好的发展空间和发展生态。

3.发展战略性新兴产业

促进制造业部门生产要素的战略性转换，提升无形资产和非物质要素投资在制造业投资中的比重，发挥品牌效应，构建制造业长期可持续的竞争优势。“十二五”时期，中国战略性新兴产业发展展现出良好的态势，产生了不少未来可能形成“燎原之势”的“星星之火”。从技术看，一些关键技术领域和环节实现了重大突破。根据2015年3月波士顿咨询公司的报告《移动革命：移动技术带来万亿美元影响》，移动技术对中国经济的影响高达3650亿美元，占国内生产总值的3.7%。中国移动技术国内生产总值目前位居全球第二，到2020年占GDP的比重有望达到4.8%。此外，北斗卫星导航系统及其上下游产品产业化步伐进一步加快；由中国主导的4G标准TD-LTE（增强型时分同步长期演进）产业化进入实质性阶段；液晶面板实现了关键技术的整体突破，初步缓解了一些行业“缺芯少屏”的发展瓶颈；超材料、抗体药物、基因测序等领域也取得了重大进展；互联网金融、移动互联、大数据等领域也已进入快速发展阶段。战略性新兴产业发展态势良好，已成为转方式、调结构、稳增长的重要力量。

中国战略性新兴产业发展也存在很多突出问题，如仍然采用传统的招商引资和投资驱动的发展模式，各地方产业同构现象较为明显，低水平重复建设严重等。促进战略性新兴产业发展，核心是处理好政府与市场的关系。十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这一表述是在原有政府与市场关系问题上的一次重大理论创新和突破。在战略性新兴产业发展中，要全面地看待政府与市场之间的关系，要跳出大政府与小政府之争的误区，不能只是简单地关注政府职能范围，将政府与市场关系的处理简单理解为“放”与“补”是远远不够的。实际上，政府与市场之间的关系除了范围外，还有另一个重要，甚至更加重要的维度，即有效性。一味地强调取消审批、下放权力等，则可能会导致政府职能有效性的降低，并不能带来治理能力的提高和现代化。因此，需要进一步认识战略性新兴产业发展中政府的作用范围和作用方式。

三、“十三五”时期中国产业政策的方向

如前所述，“十三五”时期，中国产业发展面临着在“夹缝”中求生存与发展的问题，上端是高端技术的“天花板”，下端是生产要素的“地板”，亟需在两者的“夹缝”中寻求突破。此外，中国既需要与发达国家抢占新一轮经济发展制高点，也需要与发展中国家展开在新兴市场的竞争。改革开放之初，由于平均技术水平与发达国家相比存在极大差距，中国具有技术引进和技术模仿的巨大空间。经过三十多年的发展，中国与国际技术前沿的差距迅速缩小，同时由于发达国家高技术保护政策限制，传统技术进步方式已不能为继，未来突破技术“天花板”问题只能依靠自主创新。金融危机之后，发达国家借助高水平服务业的优势开始了“再工业化”和“重返制造业”进程。在服务业比重已经占到70%以上甚至更高的条件下，美国、英国和德国等发达国家将发展高技术制造业上升为国家战略，使中国冲破技术“天花板”所面临的国际竞争压力加剧。生产要素的“地板”问题主要是指近年来中国各类生产要素成本上升，制造业的传统竞争优势逐渐削弱。全球产业竞争压力与国内经济发展新常态将会倒逼产业结构的深度变革与深刻调整，构建新的产业体系是必然选择。为此，要充分发挥市场的主导作用和企业的主体作用，也要更好发挥政府的促进作用。具体讲，“十三五”时期的产业政策要注意处理好以下四个方面的关系：

（一）政府职责与产业特征相匹配

新一轮产业革命催生了很多区别于传统产业的新兴产业，对于不同的产业而言，虽然政府的职责同样是创造一个好的发展环境，但在传统产业和新兴产业发展上的作用应有所不同。一般来说，政府的职责主要是保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，从而营造一个良好的发展环境，这是政府应该也可以大有作为的地方。通过良好环境的营造，可以大大降低企业进入的初始成本，促进生产要素自由流动，激发企业的积极性和创造性。如深圳出现了华为、中兴通讯、腾讯、华大基因和光启研究院，浙江出现了阿里巴巴等创新型企业。

但对传统产业和新兴产业，政府的作用应当有所不同，传统产业是基于以往的比较优势发展而来，在新时期，这种比较优势会逐渐衰减，政府的主要任务是不断改造提升这种优势，不是直接介入传统产业的具体经营过程，而是通过转变政府职能，降低企业交易成本，培育新优势、新动力。而对新兴产业，由于新兴产业自我成长能力薄弱，政府前期的适度扶持有利于其发育成长，如可以通过制定战略、规划和政策，加强金融财税支持，激发市场需求，降低新兴产业发展的整体性风险。当然，也应严格界定政府扶持的范围和条件，防止过多过宽，防止政策叠加，不能大包大揽。“十二五”时期，各地政府曾大力支持光伏产业的发展，尽管有部分企业从事的是高耗能、高污染环节，但由于与光伏产业相关，纳入战略性新兴产业，仍然得到政府大量的资金补贴和银行的巨额贷款，甚至一些企业借口发展光伏存在明显的套利行为[13]。

（二）公共政策与市场机制相结合

产业政策作为弥补市场失灵的制度安排在产业发展中有重要作用，但要充分体现公共政策与市场机制的有机结合。中国是实行产业政策较多的国家，但产业政策的效果一直是一个有争议的话题。产业政策与市场机制都是资源配置的手段，产业政策作为弥补市场失灵的一种制度安排，必不可少，特别是当一个国家正处于经济转型的阶段时，产业政策对于推动产业发展至关重要。但是，如果产业政策脱离了实施范围和条件，则其效果就会大打折扣甚至成为阻碍产业发展的桎梏。当前，随着中国工业化整体上已经进入到后期阶段，中国产业发展中资源、能源和环境的约束越来越强，提升全球竞争力越来越成为中国经济的重要战略目标，中国的产业政策应主动适应从要素驱动向创新驱动阶段转换的要求，防止重点产业扶持过多过滥的政策倾向，防止产业组织过度追求规模化的倾向，防止产业政策制定、实施的部门化倾向，而应该转向公开、公平和公正的竞争政策，以智慧、绿色、包容式发展的产业政策推进产业结构升级。

在新一轮产业革命日益兴起的背景下，政府应该而且必须增强对技术创新和产业发展的预见性，但绝不能代替企业制定具体的技术路线。政府的作用范围、作用方式要适应新一轮产业革命的特点。由于新兴技术的创新速度非常快，而且经常会有颠覆性的技术和商业模式创新，所以，在鼓励和支持新兴产业发展时，政府可以制定宏观的发展战略规划，但绝不应该通过制定具体的技术规划甚至直接安排项目的方式指导企业的行为。此外，要推进公共资源配置的市场化，使土地、财政资金等稀缺的公共资源成为产业转型升级和新兴产业发展的杠杆，而不能继续成为“套利”的工具。

（三）财政政策与金融政策相补充

财政政策与金融政策是产业发展中非常重要的宏观政策手段。要不断创新财政的支持方式，推动财政资金金融化。财政资金的金融化改革是近年来出现的一个新尝试，其本质是将财政资金支持创新的方式从以前的“项目拨付”方式改革为现在的“基金投资”方式，从而可以在一定程度上解决“点对点”、“项目到项目”的方式没有杠杆效应且容易出现寻租行为的问题。如2014年设立的1200亿元的集成电路投资基金，2015年国务院常务会通过设立400亿元的战略性新兴产业投资基金。这种方式最大的优势在于可以把政府的货币资本与社会的人力资本、民间资本有效结合起来，把公共政策的效应与市场化机制有机结合起来。

进一步深化银行体系的改革，加快发展中小金融机构。由于中国金融体系的特殊性，以银行业为主的间接金融在企业融资结构中占有更加重要的地位。近年来，政府在引导银行业加大对产业升级、化解过剩产能和科技创新等信贷支持方面已经有不少探索，如支持科技型中小企业贷款专营机构的试点与发展，为科技贷款提供风险补偿、信用担保等。继续探索一些新的商业模式，如美国的硅谷银行系统有效地执行与风险投资机构紧密合作的策略，通过一系列创新逐步实现商业银行业务与风险投资的深度融合。

把多层次资本市场的发展提到更加重要的议事日程中，加大资本市场与传统产业转型升级的关联度，增强资本市场对新兴产业的可及性。虽然经典金融学理论中对于银行体系和资本市场在创新中的作用孰优孰劣尚无一致的意见，但美国等发达国家的实践表明，资本市场在推动技术创新、促进创新型企业和新兴产业的发展方面发挥了更加重要的作用。当前金融体系服务实体经济效率之所以不高，关键原因之一便在于金融体系的竞争不足。发展多层次资本市场可以通过引导大企业或大客户“金融脱媒”，增强银行体系与资本市场之间的竞争，进而增强银行体系之间的竞争。若辅之以适当的审慎性监管，将可以引导银行体系主动进行风险可控的“客户下沉”，市场化地解决金融服务实体经济效率不高的问题。

（四）产业政策与创新政策相适应

尽快实现从传统产业政策向创新政策的升级。传统产业政策是与要素驱动的工业化快速推进阶段和技术、产业模仿跟进阶段相适应的发展政策。进入新的发展阶段后，传统产业政策客观上需要实现升级。首先，传统产业政策成为产能过剩的重要根源，削弱了经济增长的质量和效益。其次，传统产业政策制约了企业的创新活力，甚至成为一些企业无风险套利的工具，导致一批寻租型企业的产生，削弱了全社会创新的动力。最后，传统产业政策还带来了其他严重弊端，不利于打造“中国经济升级版”，不利于提高经济增长的普惠性。以创新政策为核心的政策体系既与新的发展阶段相适应，又有利于从根本上解决传统产业产能过剩、创新能力不足，以及新兴产业当前面临的各种突出问题。因此，有关政府决策部门在研究制定长期经济政策时，出发点需要尽快实现从传统产业政策到创新政策的转变。创新政策的立足点在于努力创造良好的环境，推动各种创新要素的升级和优化配置。

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