新时期深化铁路体制改革思路研究

魏际刚

（国务院发展研究中心　北京　100010）

新时期深化铁路体制改革思路研究

魏际刚

（国务院发展研究中心北京100010）

我国铁路已初步实现政企分开，铁路改革取得阶段性进展，但一些长期存在的深层次问题尚未得到根本解决。未来改革可考虑“客货分开”、“竞争性业务和非竞争性业务分开”、“网运分开”，形成统一开放、竞争有序的铁路运输市场，以及“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的铁路行业管理和监管体制。

铁路运输；体制改革；思路研究

一、新时期深化铁路体制改革的必要性

铁路行业是国民经济基础性、战略性和先导性产业，是保障国民经济运行、推动经济增长和实现工业化、城镇化、现代化的重要力量。20世纪80年代和90年代初，我国铁路传统的集中计划体制开始松动，国家对铁路实施了放权让利改革；20世纪90年代中后期，铁路进行了现代企业制度和“网运分离”的试点等；21世纪初，铁路机车车辆工业总公司等非运输企业和高等院校与铁道部脱钩；2003年后，铁路加大主辅分离和社会职能移交的力度，先后将铁路物资、设计、施工企业移交国资委及所属企业管理，将铁路中小学校、医院全部移交地方管理；2013年3月，国务院新一轮机构改革对铁道部实施政企分开，组建了中国铁路总公司（以下简称“铁路总公司”）和国家铁路局。铁路总公司承担铁道部的企业职能，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任；国家铁路局承担铁道部的行政职能，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。政企分开，标志着铁路体制改革的重大进展。2013年6月，铁路总公司开启货运组织改革，内容主要包括敞开受理、实货运输、一口价收费、门到门运输等，推动铁路运输由传统计划生产型向规划组织型转变。2015年4月，铁路总公司提出，“深化铁路货运改革，推动铁路向现代物流企业转型发展”，“力争用3年左右时间，发展成为世界一流的现代物流企业”。

一系列改革措施正在使铁路这个“沉睡的巨人”醒来，铁路发展呈现出一派新气象。但也要认识到，改革任务并未完成，一些长期存在的深层次问题没有得到根本解决。

一是铁路总公司尚未成为真正的市场主体。政企分开并不彻底，铁路总公司的行政色彩还较浓，对现代市场理念认识尚不到位，对市场需求响应不够灵敏，参与市场竞争的手段相对缺乏，满足市场需求的能力有待增强。由于铁路长期定位于服务中长距离和大宗物资运输，当我国工业化从中后期向后期迈进，产业结构从“二、三、一”转为“三、二、一”，产品结构从“长大笨粗”更多转向“短小轻便”后，铁路货运产品和服务不适应市场发展要求的矛盾越发凸显。2014年，铁路货运总发送量比上年下降3.9%。2015年前三季度，铁路货运总发送量同比下降11.5%，公路、水运则同比增长6%和3.8%。

二是铁路运输的垄断行为严重。截止到2013年，全国共有187家铁路运输企业，包括铁路总公司（由18个区域性铁路局构成）、109家铁路总公司控股的合资铁路公司（由所在区域铁路局进行运输管理）、21家非铁路总公司控股的合资铁路公司和56条地方铁路线。从旅客发送量和旅客周转量看，铁路总公司客运市场份额均超过70%。若考虑铁路总公司控股的合资公司，铁路总公司实际控制的铁路客运市场份额达98%。从铁路运输的货物发送量和货运周转量看，铁路总公司市场份额分别超过70%和85%。若考虑铁路总公司控股的合资公司市场份额，铁路总公司实际控制的铁路货运市场份额达91%。这是一种典型的高度垄断市场结构，加之“网运合一”，使得铁路运输市场存在大量不合理的垄断行为。例如，社会资本投资铁路一般都要与铁路总公司合资，但由于产权归属不明确，法人治理结构不健全，投资回报机制不合理，铁路财务清算不透明、管理及运营缺乏规范化和必要的社会法律环境，不能完全体现各股东方的诉求和利益，社会资本较难获得独立运营权，投资铁路的财务收益率低，股东权益得不到充分保障。

三是铁路运价机制尚未真正市场化。尽管铁路货物运价已由政府定价改为政府指导价，合资铁路区段客运票价有一定的政策上浮，部分合资公司开行的动车组以及高铁票价采取了市场化定价，但具体执行上铁路运价仍是国家价格管制机制下形成的，现行价格形成机制既不充分反映运输成本，也不反映运输供求和季节、线路、方向的差异，在引导资源优化配置、激励经营主体等方面存在缺陷。

四是铁路债务引发的金融风险加大。截止到2015 年9月底，铁路总公司负债达3.94万亿元。从我国中长期铁路发展需求看，2030年前铁路网规模需达到20万公里左右，尚需新增投资8～10万亿元，筹资压力巨大，铁路总公司财务可持续能力缺乏，金融风险增加，铁路债务问题值得高度关注。

五是铁路行业管理和监管体制有待完善。铁路总公司仍然承担着重要的政府职能，实际负责编制全国铁路网规划，但企业属性会使其更多考虑财务效益和自身利益，对公益性铁路、地方政府要求和社会资本诉求等考虑不足，路网规划难以全面体现综合效益最大化目标。而国家铁路局在监管体系、机构、机制、职能、能力、规则等方面有待加强，对铁路总公司的监管处于弱势，监管难以到位。

六是铁路法律法规亟待加快修订完善。《中华人民共和国铁路法》是20世纪90年代初颁布的，许多条文已经过时。尤其是缺乏对铁路改革、政府监管、市场主体以及新市场交易和监管规则的明确规定。

上述问题长期存在，既不利于铁路行业持续健康发展，也不利于经济社会持续健康发展，必须在“十三五”时期通过深化改革来着力加以破解。

二、新时期深化铁路体制改革的目标、原则和思路

1.目标

形成全面激发铁路发展活力、增强行业竞争力和持续发展能力、更好地为经济社会发展服务的体制；铁路企业真正成为市场主体；形成统一开放、公平公正、有效竞争的铁路运输市场；行业管理、监管、治理高效，法律体系完备。

2.原则

（1）有利于促进发展。改革是为了促进铁路又好又快发展，提升运输能力，改善运输服务，提高运输安全保障，增加自主创新能力，改变铁路滞后于经济社会发展的局面。

（2）有利于提高效率。无论何种形式的改革，均应以降低铁路运行成本、提升行业整体效率作为基本原则，这也是衡量改革成功与否的重要标准。

（3）有利于社会公平。铁路运输市场进入自由、投资多元化以及市场主体多样化是新形势的必然要求，要改变社会资本难以进入铁路领域的局面，构建统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场。防止运输市场的区域分割、部门分割、企业分割和人为分割。

（4）有利于综合交通运输体系建设。综合交通运输体系建设是新时期交通运输发展的重要任务，铁路改革要推动铁路与其他运输方式的有效衔接，实现运输方式之间合理的分工协作。

3.思路

遵循铁路行业发展规律，从铁路服务于国民经济和社会发展的全局出发，坚持市场化改革方向，系统设计，统筹安排，合理划分政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央与地方的责任，放宽准入、价格和投资限制，重塑市场主体，激发企业发展活力。将竞争性业务和非竞争性业务分开，全面引入竞争机制，推进行业重组，构建起统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场。按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的方向完善铁路行业管理和监管体制。

三、新时期深化铁路体制改革的重点任务

1.推进铁路行业重组

铁路行业重组的关键，是处理好铁路网络性与竞争性、公益性与商业性的关系，处理好国家铁路、地方铁路与民间铁路关系，形成专业化、集约化、高效性的产业组织和企业组织。铁路行业重组分为两个层面，一个层面是整个铁路行业重组，明确铁路行业的产业组织结构；另一个层面是在铁路行业重组后，对微观经济主体——新构建的铁路运输企业实施现代公司制改造。

考虑到铁路行业重组具有长期性、复杂性和艰巨性特点，为确保平稳顺利推进，需制定缜密的改革方案，分阶段实施，系统考虑并妥善处理改革中可能出现的问题。改革时序和策略上按照“先易后难”、“先货后客”、“先内后外”（即先进行铁路行业内部战略性重组，然后全面放开铁路市场）。

第一步，加快推进铁路货运改革。将铁路总公司的货运功能进行分离，新成立中国铁路货运公司，其下可考虑设中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快运公司、中国铁路特种货物运输公司、中国铁路集装箱多式联运公司等。中国铁路货运公司定位为铁路货物运输和物流企业，自身不拥有铁路网资源。

第二步，积极稳妥地推进铁路客运改革。分离铁路总公司的高速铁路客运功能，成立中国高速铁路客运公司。其下可设中国南方高速铁路公司和中国北方高速铁路公司。分离中国铁路总公司的普通客运功能，成立中国普通铁路客运公司。中国高速铁路公司定位为竞争性客运企业，全面参与市场竞争。中国普通铁路客运公司定位为（准）公益客运企业。中国高速铁路客运公司和中国普通铁路客运公司不拥有铁路网资源。

第三步，成立专门的铁路路网公司。依托铁路总公司现有的路网资源组建中国铁路路网公司，负责铁路网及其相关基础设施的建设、运营、维护以及路网的统一运营调度。

第四步，成立专门的铁路清算公司。依托铁路总公司现有的财务清算职能，组建中国铁路清算公司，负责铁路客货运输与路网公司的财务清算，清算规则向全社会公开。

第五步，撤销铁路总公司，组建中国铁路投资和资产管理公司。由财政部出资组建，负责铁路建设资金的筹集、债务处理和路网建设。中国铁路投资和资产管理公司的资本金由中央财政资金、省区市地方财政资金、大型央企投资构成，同时吸纳铁路建设基金、铁路债券、银行保险资金等。中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司、中国铁路清算公司由国资委负责绩效考核；国家铁路局对铁路市场主体实施安全监管和市场监管。

第六步，推动铁路客货公司成为具有现代企业制度、符合运输业发展规律、高效率、有活力的现代铁路运输企业。推动中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司成为国资控股的混合所有制企业，建立起能够充分体现各方利益和诉求的科学、规范、透明的法人治理结构。铁路行业重组后架构如图1所示。

图1　铁路行业重组架构

2.进一步放开铁路运输市场

加快推进前置性审批制度改革，清理铁路领域在市场准入操作层面存在的明或暗、直接或间接障碍。加快制定和完善铁路准入的配套政策和实施细则，加紧制定和优化市场统一准入标准，鼓励有条件、具备资质的社会资本进入基础设施建设和铁路货运、高速客运领域，给予其足够的市场发展机遇。无歧视地向有能力提供铁路运输服务的国内企业开放铁路路网。推进行业准入政策与管理的公开化、公平化、程序化、规范化。

3.形成市场化铁路运价机制

价格是经济主体在市场运行中调节供求关系、合理配置资源、获取正常经济收益、参与竞争的重要机制。随着市场主体的多元化、运输需求多元化以及不同运输方式之间的竞争日趋增强，建立以市场定价为主、国家宏观调控为辅的铁路运价形成机制成为必然。铁路企业依据运输市场的需求自主定价，以适应不同的市场需求。在铁路普通客运方面，采取上限运价制，在价格上限前提下，铁路客运企业根据供需进行调整，高铁客运价格完全放开。铁路货运运价，除军事战略物资由国家统一定价外，其他物资运价应完全放开。

4.健全多元化铁路投融资体制

明确界定政府在铁路发展中的财政支持范围，重点支持公益性较强的铁路运输基础设施建设、维护和运输服务。按照综合交通运输体系建设要求，统筹规划车辆购置税、燃油税、铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等专项税费的使用，发挥其在促进铁路运输发展和改革中的作用。拓宽融资渠道，运用PPP模式，实现投资主体多元化。加强激励机制设计，形成公平规范的公私合作机制。建立铁路运输基础设施项目财务风险评估、预警和控制机制，防范政府投资或政府担保投资项目的债务风险。现有铁路债务问题可以通过各级财政、社会资本、引入战略投资者、特许经营、上市、资产证券化等组合方案来解决。

5.完善公益性铁路提供机制

根据公益性程度对全国不同区位的铁路线和运输服务进行分类。依据不同属性，合理界定政府在基础设施建设和运输服务方面的责任。对于具有公益性属性的铁路线，中央和地方政府全部或部分承担其建设职责；对于具有商业性属性的铁路线，则可采取市场化建设和经营机制，使其具备吸引其他经营主体和外部资本进入的条件。政府投入铁路的资金实现专款专用、透明和可监管，防止资金转移和挪用。同时，在成本效益核算基础上，政府通过签订公共服务合同的形式向铁路运输企业购买具有公益性的运输服务或明确规定对部分业务提供运营补贴。

6.完善铁路行业管理和监管体制

将铁路总公司实际负责的铁路发展战略、铁路网规划、标准制定等职能移交国家铁路局，以保证全国铁路发展和路网规划的公正性和客观性。根据不同铁路网络的性质，在中央与地方之间合理划分铁路的市场准入、运输价格监管等权限。考虑到铁路安全质量监管、消费者权益监管需要依据现场调查和掌握的信息，进一步加强铁路区域和省级监管机构的能力建设，构建“国家—区域—省”三级铁路监管体系。

四、新时期深化铁路体制改革的保障措施

1.加强铁路体制改革的领导和组织保障

铁路体制改革意义重大，政策性强，难度不小，需由中央高层强力领导。建议国务院领导牵头，成立国务院铁路改革领导小组，负责铁路改革方案的制定。领导小组成员来自发改委、交通运输部、国家铁路局、财政部、铁路总公司等。组建国务院铁路改革专家咨询委员会，专家委员会成员主要来自于国家级政策研究智库、部委科研机构、高等院校、企业和专家学者等。

2.加快修订铁路法，为改革提供法律保障

修改我国《铁路法》中关于法律适用范围、市场主体、监管机构、管理体制、价格等方面的条款，使其适应新时期铁路市场化改革的需要。铁路法的适用范围应包括所有在中国境内从事铁路运输建设、设备制造、运营服务的市场主体；应对铁路监管机构和铁路企业性质作出适当的规定；应体现中央政府和地方政府在铁路规划建设中的职责分工，体现国家对不同类型铁路区别对待的原则；应体现各市场主体平等准入、公平无歧视原则；放宽铁路运输价格限制的条款，在竞争领域允许市场自由定价，仅对存在自然垄断环节和特殊类别运输服务实行政府指导价格。

3.充分利用信息网络技术，为改革提供技术保障

充分利用互联网、物联网、大数据、云计算、北斗导航系统等信息网络技术，建设铁路运输大数据中心和公共服务信息平台，为铁路在成本核算、公平清算、科学调度、价格形成机制、运输全程可视等方面提供强大技术支撑。

4.加强铁路体制改革的理论和舆论宣传保障

加强国内外铁路体制改革的理论和经验总结，抓住重点、要点和难点，鼓励学术争鸣和改革方案探讨。举办铁路体制改革高层论坛，邀请知名专家、学者、企业家、政府官员、行业组织代表等参加，交流互动，集思广益。加强政府、媒体、企业、行业组织、科研机构、专家学者间的沟通和互动，充分发挥各类媒体的舆论宣传作用，形成舆论宣传合力，让利益相关者充分感受到改革的必要性、紧迫性，让社会各界理解、支持和推进铁路体制改革。

责任编辑：张明